监管研究丨曲星斗:市场禁入机制是构建信用体系关键

市场禁入机制是构建信用体系关键

曲星斗

　　2016年底至今，国家能源局密集发布能源行业信用体系建设系列政策文件，主要包括《能源行业信用体系建设实施意见（2016~2020年）》《能源行业市场主体信用信息归集和使用管理办法》《能源行业市场主体信用评价工作管理办法（试行）》《能源行业市场主体信用数据清单（2018版）》《能源行业市场主体信用行为清单（2018版）》《能源行业信用信息数据归集工作方案》等，涵盖了能源行业信用体系建设的目标愿景、组织实施、信息归集、评价应用等诸多方面。能源行业信用体系的基本框架和运作机制初步形成。

　　笔者认为，能源市场禁入机制是能源行业信用体系建设的关键节点，具体从以下几个方面理解。

　　市场禁入宏观功能定位决定其在信用体系中作用权重

　　国务院《社会信用体系建设规划纲要(2014~2020年)》（以下简称《纲要》）指出社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。它以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。

　　可见，《纲要》将信用体系建设在功能定位上列入了社会主义市场经济建设的重要组成部分，并且在操作层面体现了法规契约刚性约束和社会文化柔性约束的丰富内涵。就市场经济建设而言，必须具备一个起码的前提，简单说就是进入市场的“门槛”：符合的就允许进入，反之就禁止进入；如果用较为规范的语言表述，这个“门槛”就是市场准入―――进入条件和禁止条件是“准入”概念的一体两面。

　　笔者认为，社会信用体系的核心要义一方面是鼓励守信者，在市场中给予其更大空间和更优条件；另一方面是惩罚失信者，在市场中对其进行必要约束和限制。如果没有市场禁入机制作为惩戒手段，社会信用体系建设将失去根基和保障，使得失信者不受约束、毫无敬畏，使得市场规则纸上谈兵，成为空文。

　  能源行政许可是能源市场禁入机制刚性关口

　　《纲要》指出，社会信用体系“以法律、法规、标准和契约为依据”。就能源行业而言，能源行政许可就是以能源领域法律法规为依据，通过授予合规能源市场主体以相应资质和从事某种市场行为资格的具体行政行为，在能源管理部门和能源行业市场主体之间缔结一种国家机关背书的市场契约。

　　这个契约具有极强的公信力，是整个能源市场存在和运行的前提基础。办理行政许可程序上有两个结果：合规的许可，不合规的不予许可。其中不予许可就是市场禁入的最有效的手段，将意味着相关市场主体在投资、项目建设、招投标、上市等关联环节中受到限制或禁止。因此，能源行政许可（具体指不予许可情形）是能源市场禁入机制的刚性关口，它以国家强制力为保障，通过法定许可审查程序，将违规市场主体隔离于市场之外。

　　动态惩戒是能源市场禁入机制社会性约束

　　《能源行业市场主体信用行为清单（2018版）》（以下简称《清单》）中的失信惩戒措施构建了能源市场禁入机制的社会性约束。《清单》根据失信行为危害程度将其分为轻微失信、较重失信、严重失信三种失信形态，并按照声誉罚、财产罚、行为罚三类惩戒方式给予了程度不同的限制约束，主要包括警告、罚款、停建停产、吊销许可证、一定期限内不再受理许可申请、列入黑名单等措施。

　　《清单》的制度设计一是对出现失信行为的失信主体给予了直接惩戒，使其在信誉、资格、财产、程序上接受惩罚；二是惩戒机制是动态的，失信主体在其失信行为改正后，惩戒措施就可以减弱直至解除，比如被吊销的许可证可以重新申请，将相关企业从黑名单中移除等；三是失信惩戒措施具有社会辐射效应，这一点至关重要，失信主体在受到制度性惩罚的同时，也接受着社会心理层面的负面评价，通过社会性约束机制实际上使得直接惩戒的力度被放大。例如，在其失信信息通过查询、公示、共享等方式被披露后，其他相关市场主体与其合作的信心会产生动摇；在招投标、信贷融资等环节也会受到关联性的限制或怀疑等。

　　市场禁入机制是诚信文化氛围的根本保障

　　逐利性是市场经济发展的原始内在动力，不能奢望市场主体在没有约束的前提下自觉去履行承诺和坚守诚信。即使是在诚信意识高度发达的市场状态下，也绝对不能忽视失信惩戒这种强制力量的保障作用。或者可以说，正是因为惩戒异常严厉，在失信成本过高的威慑下，人们产生了主动选择守信的错觉。而通过市场禁入机制，可以在市场准入前将失信市场主体挡到门外，也可以对已经进入市场的主体动态管理，及时将出现失信行为的予以限制或剔除。在市场禁入机制设计合理、有序运转到一定时间和程度后，市场参与者就会形成程度较高的守信自觉，社会诚信文化和诚信理念就会得到较好的维护和遵守，总体上有利于社会文明程度和社会治理水平的提高。需要强调，这种诚信文化氛围离不开市场禁入机制的保障。（作者单位：甘肃能源监管办）

王萍