中国财政科学研究院院长刘尚希 ：PPP是不亚于市场化改革的一项重大改革

　　刘尚希 中国财政科学研究院院长

　　近日，参加了国资委新闻中心组织开展的“走进新国企 寻找PPP样本”调研采访活动，此次调研从贵州到云南，时间不长，但内容非常丰富。我对PPP的认识也有了进一步的提高。PPP是一件大事，我们有必要逐渐深化对PPP的认识，当然认识的深化是没有止境的。

　　一、要立足动态实践，避免PPP认识上的教条主义和经验主义。从时间维度来看，我国对PPP的探索经历了较长时间。这种长期的探索已经突破了传统的界域思维，即不再限定“这是政府的领域，那是市场的领域”，从过去强调的政府与市场的对立走向了政府与市场的合作。遗憾的是，我们的理论还跟不上实践的这些变化。

　　我之所以说要避免教条主义，就是说不能按照国外的和书本上的定义来剪裁现实，看见的东西不一定是看透了的东西。所以，一定要认真对待丰富多彩的现实，各地PPP的探索都包含着许多创新的嫩芽。另外，要避免经验主义，不能凭着感觉说，我们的所有做法都是合理的，也许在特定的条件下是合理的，但过一段时间，条件变了，可能就未必合理。

　　要真正认识PPP，应从大与小两个方面看。从大的方面来看，PPP属于公共治理的范畴，但在这里，公共治理采取了一种非行政运作方式，引进了市场和社会的因素，所以，我说它叫共治。共治是PPP基本的理念。进一步延伸，PPP实际上改变了资源的配置方式。过去两只手是分开的，现在国家通过PPP把政府的手和市场的手协同起来，共同配置资源，实际上是政府让出空间来调动社会资本的积极性、创造性。

　　从主体方面认识，PPP就是行为主体之间的一种合作。怎么把这种合作搞成功，这就涉及主体之间的收益和风险的共享和分担问题。PPP涉及几大结构的问题，其中最重要的就是风险结构、收益结构。

　　二、PPP是一场不亚于市场化改革的一项重大改革。我认为，PPP将会改变整个社会的利益结构和风险结构。譬如，政府如果按照老的方式来搞基础社会设施和公共服务的话，要多收钱，多收税，如果公共服务可以通过政府与社会资本共同来提供，这就意味着国家的钱袋子和老百姓的钱袋子的关系要有变化。政府就不一定要收那么多税，可以让大家一起来干。这不就是利益结构发生变化了?风险结构同时也变了。政府可以提供更多优质高效的公共服务，老百姓有了更高水平的公共服务，就意味着公共消费扩大了，避免了很多因为公共服务、公共设施、公共消费不足给个人带来的各种各样的风险。所以，从这点来讲，PPP对改革的牵引性或者辐射性很大的，它是不亚于市场化改革的一项重大改革。

　　三、PPP是一个不断创新的过程。PPP不是静态的，需要不断创新，包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新，等等。只有创新，结合现实条件，PPP才能落地生根，变为现实。

　　推动改革是一方面，另一个方面就是创新。创新与改革相互关联，改革着眼于破，创新着眼于立。创新就是创造出来可以“立”住的东西。在PPP创新的过程中，涉及创新与规范的关系，要避免规范约束了创新，但同时又要避免创新带来的一些风险，这对政府怎么指导和规范PPP发展也提出了一个挑战。

　　四、央企作为社会资本在参与PPP中发挥突出作用。我们已注意到，央企是作为社会资本参与PPP，要充分认识国有资本作为社会资本在PPP发展中的重要作用。

　　只要不是政府的资金，统统都可以叫社会资本。其实，社会资本还有一个含义，就是相对于经济资本而言的。经济资本的目标就一个，即追逐利润。而社会资本不完全等同于经济资本，它应当承担一份社会责任。我觉得，社会资本的提法非常贴切，一语双关。如果想寻求暴利，那就是纯粹的经济资本。如果你爱投机，那么就到投机市场上去做。如果打算进入具有公共属性的领域，那这个投资应当具有社会投资的属性，就应承担一份社会责任。如果意识不到这一点，那么进入这个领域搞PPP可能就无法成功。如果抱着投机的心态捞一把就走，那么，任何PPP都会失败。

　　从国有资本参与的PPP项目来看，国企表现出很强的社会责任感。当然，社会资本怎么作为，国有资本怎么平衡经济资本和社会资本两重属性的关系，这也是对国有资本的一个考验。

　　五、以法律思维推进PPP实践。PPP涉及很多法律关系，怎样完善整个法律环境，是一个非常艰巨的任务。过去制定的很多法律，已经不适应现在社会重大改革和创新发展PPP的要求。我们思考PPP，要有更多的法律思维，这种法律思维有利于形成良好的合作。如果没有这种法律思维，可能这种合作因为法律观念的淡薄，法律关系不清楚而引发一系列的问题。

　　PPP到底适用公法，还是适用私法，这些方面法学界争论不休，若按照传统的法学理论和法学思维，则难以取得共识。面对PPP，法学理论和法律制度也需要创新。政府以法律思维去考虑，企业也以法律思维去考虑，很多问题更容易达成共识。要不然，很多问题就是“公说公有理，婆说婆有理”，永远都说不清楚，建立伙伴关系就相当艰难，即使建立了伙伴关系也难以持久。