赵早早：关注2016年PPP以奖代补政策落实与执行绩效

　　2015年底，财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》（以下简称《通知》），明确自2016年起，中央财政将通过以奖代补方式支持政府和社会资本合作（PPP）项目规范运作，保障PPP项目实施质量。这无疑给2016年的PPP发展注入了一针强心剂，与此同时，如何利用好此项政策、真正管好用好这笔资金，成为2016年各级政府和社会力量广泛关注的重点。
根据对2013年以来PPP相关政策执行情况分析，财政部在2016年财政年度开始之前推出《通知》，其主要原因是希望用财政补贴，一方面撬动市场与社会合作方的激情，另一方面给地方政府执行政策的“定心丸”。因为，从过去一年的实际情况来看，PPP政策的执行存在一个怪相，不仅“政府热心、市场冷淡”，而且在各级政府、各地政府中，也普遍存在着质疑声音。此项补贴由普惠金融发展专项资金支持，这属于中央对地方政府的专项转移支付范畴，这是给地方政府和市场一个强烈政策性信号，鼓励各方继续努力推进，“促进示范项目规范运作，鼓励地方融资平台公司加大存量项目转型力度”。
“以奖代补”政策执行有三个关键环节：首先，要对项目进行清晰地甄别，判断其是否符合政策要求，是否符合PPP概念范畴，是否适用于补贴政策。其次，要监控项目的实施情况，作为评判资金使用效果的重要指标。第三，各级财政部门以及财政部专员办必须具备相应的甄别、评价与监管能力。因此，该政策能否执行得好，依赖于以上三个关键点，并且财政部拿出专项转移支付资金支持PPP发展，本身的绩效问题就值得关注。“以奖代补”的时间截点，就在立项之后，但是资金统筹使用涵盖项目全生命周期。PPP项目通常都是长期项目，资金一旦拨付，如何确保拨给项目的补助资金能够被有效使用？一旦遇到项目中途出现问题，补贴项目的资金又该如何处理？这些需要制定更详细的管理制度加以完善。
PPP需要政府与市场的相互信任和充分合作。从国际比较研究结果来看，PPP制度自身存在难以避免的不足和缺陷：第一，可能造成政府隐性或有负债增加；第二，不一定能够实现预期的物有所值，毕竟人们偏好于低估成本并高估收益；第三，基于第二点缺陷，PPP制度也不能够确保项目决策的有效性。因此，按照国际经验来看，无论哪个国家引入PPP模式，都必须非常重视制度性建设，不能片面地夸大其优势，而对其劣势避而不谈。所以，按照世界银行公布的定义，如果要很好地使用PPP，必须谨慎地、全面地、客观地认识PPP，并构建相应的管理制度和法律框架，该框架或制度需要对筛选、评估、决策、预算、运作、监督、报告等主要环节作出明确规定。
PPP对于政府和公共部门来讲犹如一把“双刃剑”，用得好，多方获利，反之则反。所以，对于主导改革的政府和公共部门来讲，制度建设非常重要。必须得到全社会关注的是，PPP制度是否能够良性运转，还需要配合推进政府在公共管理制度上的全面改革，包括公共决策方式的改革，公共预算制度的改革，必须注意引导性政策的出台不能过分干扰到市场选择，避免扭曲市场行为的问题再度发生。所以，补贴政策的出台，短期内会有一定正面影响。但是，从长期来看，是否能够起到理想效果，还有待进一步观察。与此同时，还需要注意与完善专项转移支付制度改革的匹配。
具体来讲，稳妥推进PPP在公共服务领域的有效实施，政府仍需要注意以下三个方面：
第一，各级政府都不应该将PPP作为政治任务来完成，而应该充分尊重市场规律。不能把PPP当作化解地方性政府债务的“一剂良药”，而应该充分认识到这把“双刃剑”利弊特点，从完善政府决策制度、管理制度入手，尽可能地降低政府可控风险，坚定市场与社会参与方对未来发展的制度信心。
第二，政府需要关注第三方咨询机构的规范化建设问题。随着PPP项目规模的不断扩大，各级政府在使用物有所值（VFM）方法进行项目筛选的时候，严重依赖于第三方咨询机构，然而，目前的第三方市场非常不规范，良莠不齐。当然，第三方市场的培育也是一个漫长的过程。
第三，不断完善财政部门在整个PPP制度框架和运营过程中的角色定位。具体来看，有以下四个方面的建议：一是，财政部门必须要有防风险意识，尤其要注意PPP可能引发的隐性或有风险，这不仅适用于新项目，也适用于融资平台机构的转化类项目。二是财政部已经提出，必须将PPP项目纳入中期财政规划，这非常及时。但是，更重要的是要尽快出台可操作性的指导意见。《通知》要求，“按年确定PPP项目以奖代补工作计划”，这种年度预算的思维如何与三年期规划相衔接，这是需要认真思考的制度性问题。三是必须尽快明确如何在资产负债表中列示PPP可能引发的隐性或有负债。四是加强相关立法，明确各方的责权利关系。目前，财政部门已经在推进，需要更广泛的听取意见和建议。
PPP制度的完善，牵扯到政府与市场的关系、政府与社会的关系，从国家治理视角去客观、冷静地对待PPP的发展，才是确保此项改革成功的关键。（赵早早 作者系中国社科院财经战略研究院副研究员）