紧抓国内外市场保证油气安全稳定供应 ——专访国家发改委价格监测中心高级经济师刘满平博士

改革开放40年以来，我国油气领域发生了翻天覆地的变化。回顾我国油气发展历程，您认为取得了哪些举世瞩目的成就？

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我国油气体制改革取得一定成就，但仍存在一些问题亟需解决。为进一步深化改革，您认为哪些方面还需进一步完善或突破？

刘满平：

正如您所说，改革开放40年来我国油气行业取得了举世瞩目的成就，但依然存在诸多体制障碍亟需清理，需要进一步完善和突破。

一是油气价格尚未完全形成市场化机制。目前我国原油价格基本上已放开，与国际市场接轨，但成品油价格仍然实行政府指导价，价格调整时间和幅度由政府主导，不能及时反映国内油气市场真实供求状况。而天然气价格受政府干预程度更深，上游气源价格实行双轨制；中游管输和终端销售价格实行政府定价，长时间不调整。

二是市场竞争主体少，行政调控为主。我国在油气领域严格控制其他社会资本进入，导致市场竞争主体少，主要依靠行政调控。事实上，1998年以来的不少政策性文件都明确了几大国有石油公司对石油生产、绝大多数原油进口、大部分石油炼化和成品油零售的控制。

三是自然垄断环节缺乏有效的政府监管。例如，我国探矿权和采矿权许可证的发放由政府管制，缺乏竞争机制，且探矿权和采矿权费用标准过低，政府对勘探开采缺乏监督，企业对部分矿区既不投入也不开采，导致油气矿业权退出、转让难。此外，我国油气管网设施的建设和运营集中于少数央企，其他社会资本进入门槛高，政府对管网运输的价格、建设、运营缺少有效监管。

四是政企不分、政监不分、监管薄弱。例如，油气储量评估、行业标准制定等本属于政府职能的事务仍由企业承担。本应由政府进行的行业监管职能缺位，企业以自我监管为主。此外，我国油气监管机构名义上实行“政监合一”，但实际的监管职能分散在多个部门，九龙治水。

五是油气相关法律法规体系、技术标准体系等不健全不规范。电力、煤炭行业都有自己的基本大法，而石油天然气行业只有《石油天然气管道保护法》，没有基本法《石油天然气法》。由于缺乏基本法，加之我国油气体制改革一直处于变动之中，许多现有法律法规跟不上实际发展的需要，相互之间出现不一致、不协调，抑制了市场竞争。

今后一段时期，我国油气行业改革和发展尚面临哪些挑战？

刘满平：

今后一段时期，我国油气行业改革和发展面临更加严峻的挑战。

（一）国内常规油气勘探难度日益增大，成本提高。一是随着常规油气勘探开发的深入，多数探明程度已超50%，未来勘探主要对象为隐蔽、地质条件复杂的油气藏，勘探难度日益增大。二是资源品位下降，新增探明低渗透、特低渗透石油储量占比达80%~90%，提高开发效果难度加大。三是已开发油田整体处于“双高”（高含水、高采出程度）阶段，单井产量低，后续开发面临诸多技术瓶颈。四是油气生产企业既是能源生产者也是耗能和排放大户，因环保问题而出现的关停事件将越来越多。

（二）非常规油气资源大规模商业性开采面临技术和经济挑战。目前，我国非常规资源量远超常规油气资源，但总的来看，我国的非常规油气资源勘探开发仍在局部领域探索，大规模商业性开采非常规油气资源面临技术和经济挑战，目前难以大面积推开。

（三）新能源快速发展，成本下降，油气产业面临转型发展的挑战。据工信部统计，2017年我国光伏平均度电成本比2010年下降约78%，低于全球平均水平；陆上风电度电成本较2010年下降7%，已接近火电电价。此外，以石油消费为主的交通运输领域也在经历电动汽车的冲击。电动汽车销量连年大幅增长，一些国家甚至提出了禁售燃油车的提议。未来油气行业面对新能源的冲击，要加快转型，从而避免市场份额被快速挤占。

（四）对外依存度持续升高，获取境外优质油气资源难度增大。2017年我国首次成为世界最大的原油进口国，石油对外依存度升至67.4%，天然气对外依存度升至39.4%。北非、中东和中亚等地区的大部分油田已被国内外油企所开发，余下的合作区块大部分处在地质条件极为恶劣的陆地油田，其增产潜质小、含水量高、投入成本较大、经济效益较差。另外，“一带一路”沿线地区或国家对其相关条约的要求也越来越严格，管理协调等工作难度持续加大。

（五）国内油气企业国际化经营、“走出去”战略面临诸多风险。一是地缘政治风险，我国油气海外业务主要集中在中亚、中东、非洲等政局动荡、军事纷争频发、法制不健全的国家。二是投资风险。我国在国外的合作区块大多位于地理环境和地质条件复杂地区，勘探风险很高。三是油气通道运输风险。我国大部分石油还要依靠海上运输，石油进口的脆弱性依然很大。四是市场竞争风险。我国油气关键技术仍被国外石油公司垄断，勘探开发装备主要依赖进口，导致海外油气市场竞争能力不足。

（六）节能减排、绿色低碳、应对气候变暖带来的挑战。环境变化将影响整个油气产业发展进程，特别是碳减排问题。为应对气候变化，美欧等发达国家已开始出台相关法规以引导石化企业生产经营以及发展方式转变。我国政府也明确提出到2020年，我国单位GDP二氧化碳排放要比2005年减少40%～45%等一系列约束性指标，将压缩传统油气产业发展空间。

（七）新市场、新技术、新商业模式带来新的挑战。随着经济全球化的推进，市场化程度的提升，当前油气市场已转变为一个市场创新加速，资本空前聚集，产业深入发展，金融化、股权化、证券化发展的现代油气大市场。同时，互联网+、大数据、物联网、云计算等新技术的应用以及以阿里巴巴为代表电商的兴起，对油气传统营销模式造成巨大冲击，推动其向网络化、平台化、高端化发展，进而带来新商业模式的重大变革。

（八）油气体制改革和国企深化改革所带来的挑战。一是油气市场主体多元化，传统国有油气企业面临更大的竞争压力。二是油气管网运营机制改革将改变传统国有油气企业的赢利模式和核心竞争力。三是价格改革将使得传统国有油气企业对市场形势更加敏感，经营业绩波动性增强，经营压力增大。

面对日益复杂严峻的新形势和新挑战，您认为油气产业该如何有效应对？

刘满平：

面对日益复杂严峻的新形势，应从以下几个方面来积极应对。

（一）加大国内油气资源勘探开发力度，增强自主供应保障能力。一是调整投资结构，加大上游勘探开发投资力度，努力保持国内油气产量稳定增长。对现有和常规油气田提高采收率；对开采成本升高、边远零散、开发后期的油气田以及三次采油，在财税政策上给予优惠。二是实施资源多元化战略。常规与非常规资源并重，突破致密油勘探开发，实现国内原油产量的有序接替。

（二）“走出去”与“引进来”相结合，构筑境外油气安全供应体系。重点突破哈萨克斯坦里海大油气田合作，积极参与土库曼斯坦天然气勘探开发，以亚马尔项目为契机与俄罗斯开展北极资源的合作。重点推进亚太天然气合作、中东和非洲国家石油合作、巴西深海油气合作及北美的非常规油气合作。其次，积极拓展国际新市场，实现油气进口资源供应多元、多点、多渠道、多类型，提高油气供给侧抗风险能力。

（三）以解决大气污染、优化能源消费结构为目标，持续推进油气产业绿色发展。首先，提高天然气在我国一次能源中的消费比重，推进能源结构改善。其次，突出节能减排，推动油品质量加快升级：一是通过升级改造装置、采用节能技术、优化加工流程等措施，推动炼油企业加快升级；二是实施大型炼油企业升级改造，加大关停并转小型炼油企业或低效落后装置的力度，促进炼油产业结构优化；三是加快油品标准制修订步伐，完善标准体系。

（四）进一步深化油气体制改革，建立现代油气市场体系。要继续推动油气价格改革，形成主要由市场决定的油气定价机制。未来应围绕市场决定资源配置的目标，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预，通过价格机制的改革带动其他配套体制改革，调动供应商积极性，激励国外油气资源引进及高效利用，促进国有石油企业市场化运营，尊重市场规律、注重效益发展。

（五）顺应新时代、新形势、培育新的商业运行模式。例如，可采用物联网、大数据、人工智能等技术，提升油气生产、储运等全产业链的智能化水平和效率。通过大数据等新技术改变油气生产和销售模式，扁平化企业组织结构，推动产业转型升级，灵活机动配置资源，增强风险研判与防范能力，推动油气发展方式变革，实现油气产业智慧发展。

（六）积极主动地全方位加强国际合作，构建开放的油气市场。一是推动中亚俄罗斯、中东、非洲、美洲、亚太等重点油气合作区建设；二是加强油气基础设施互联互通合作，推动沿线口岸基础设施建设，形成欧亚地区陆上油气管网互联互通、陆运与海运互联互通的油气通道多元化格局；三是推进区域开放型油气市场建设，促进东北亚、东南亚和南亚次区域市场的建立与融合。