电力体制改革：访国务院发展研究中心产业经济研究部副部长冯飞

电力18讯：    创造一个公平的竞争环境

　　记者：这次电力体制改革与以往的改革有什么区别？是在什么样的背景下进行的？

　　冯飞：电力体制改革近20年没有停止过，最早是1985年实行“集资办电”的改革，为了解决当时电力严重短缺的问题，实行“电厂大家办，电网一家管”的政策，这一政策的出台，调动了社会许多方面的积极性，特别是地方政府的积极性，出现了数量众多的独立电厂，电力装机以每年1000万千瓦时的总量发展，用了10年的时间，改变了电力制约国民经济发展的瓶颈，这是第一阶段。

　　改革不仅解决了供给短缺的问题，而且它对电力产业以及电力市场带来的体制性影响是非常巨大的。也就是说，在发电市场改变了过去一家独占的局面，出现了众多不属于原来电力部的独立电厂。独立电厂的份额占装机容量一半多，这种带有体制性意义的变化，为下一步的电力体制改革奠定了重要的体制性基础。

　　第二阶段是在1997年，主要是电力工业管理体制改革，成立了国家电力公司，是与1998年国家政府机构改革相对应的。原来电力部行使的政府管理权移交给国家经贸委，从而解决了政企不分的问题。电力体制政企不分的问题解决了，但行业垄断问题依然存在。

　　1985年实行集资办电政策仅仅在发电市场上引入一些新的投资者，改变了国家办电的局面，但在1997 、1998年电力供应形势发生逆转，由电力供应短缺局面结束之后，电力出现了总体上供需平衡，甚至供大于求的局面，国家电力公司垂直一体化垄断的体制性弊端显露出来，具体来讲，国家电力公司既是一个电网的运营者，同时也是一个电厂的运营者。

　　然而，电网在电力工业中是具有生产指挥权的，当需求不足时，哪些发电公司发多少电由国家电力公司说了算，这样垂直一体化的体制弊端就暴露出来。再加上占有装机容量一半规模的独立电厂，要求创造一个公平的竞争环境，于是在这样一个大的背景下揭开了这次体制改革。

　　记者：这次改革比前两次的意义更大、改革的深度和广度也更大。那么你认为这次改革要解决什么问题？

　　冯飞：这次体制改革，我认为要解决四个方面的问题：

　　一是要构造一个有利于市场竞争的结构，就是要实行“厂网分开”，把垄断环节和竞争性环节分开，在竞争性环节形成竞争。实行“厂网分开”是在电力市场引入有效竞争机制下要解决的首要问题。

　　二是要形成一个电力市场有效竞争的市场架构竞争机制，也就是“ 竞价上网”。

　　三是要解决政府如何来管理电力行业的问题，就是要构建一个适应于电力市场、电力工业市场化改革的新型政府管制方式和管制制度。

　　四是要解决电力企业微观机制的改革，塑造一个负责任的、合格的市场主体。因此，这次电力体制改革的意义就在于通过改革引入竞争机制，其目标是要降低成本，提高服务质量，为入世之后中国的工业发展提供一个低成本的平台。

　　回顾一下国外电力体制的改革，基本上是采取这样一个方式：发、输、配、售4个环节中，输、配电具有物理网的特性，带有自然垄断特性，而发电和售电这两个环节是竞争的环节。因此，国外电力体制改革是把这4个产业链分开，在发、售电环节引入市场机制，而在输、配电环节实行政府管制，实行有限范围的管制。从竞争的结果看两个环节引入竞争是缺一不可的，特别是在售电市场引入竞争，是对电力行业竞争机制的形成特别重要的一环，使终端的用户能获得竞争带来的利益，才能够达到电力体制改革的目的。如果仅仅由发电市场引入竞争，就会形成一个单一买方和单一卖方的市场结构，也就是针对各个发电企业来讲，电网公司是单一买方，只有一个买家，就是电网公司，对终端用户来讲，电网公司又是单一的卖家。从这个意义上来评价我们现在的改革，是一个中间阶段的改革但不是终结目标。

　　在电力体制改革方案中，也提到售电市场放开的问题。在当前阶段实行“厂网分开”，在适当的时候再进行大用户直购电这样的试点，再在终端销售市场的某一部分引入一定的竞争。

　　改革存在四大风险

　　记者：电价将成为建立公平、公正、公开的电力市场的关键因素。你如何看待这次电价改革？

　　冯飞：电价是电力体制改革的难点之一，难点表现在两方面：一是电价形成机制的问题，二是电价结构不合理的问题。在电价结构当中绝大部分的构成是发电厂决定的，输送电环节的网电价格现在还是偏低。厂和网分开之后就存在发电企业和电网企业持续发展的问题。要有投资的能力，必须把扭曲的价格结构调回到合理的结构状态，也就是提高输配电环节的价格。那么如何在保证终端销售电价不增长的前提下，提高输配电价？惟一的办法就是把上网过高的电价压下来，发电市场是竞争中的市场。价格的形成是由市场的供求关系决定的，政府没有调节市场的手段和工具，上网电价如何压下来是一个很大的难题。<