欧阳昌裕：科学确定风电开发总量――关于电力工业发展的思考之五(统筹风电科学发展篇之三）

电力18讯：    作者：欧阳昌裕

    【提要】 在现行电价制度和技术经济条件下，风电需要国家财政补贴即主要通过提高全社会电价水平来求得生存发展。在国家财政补贴额度有限和经济社会对电价承受能力有限的情况下，需要立足社会主义初级阶段基本国情，根据生态文明建设进程要求和自主技术创新能力，科学制定风电中长期总量目标。

    在现行电价制度和技术经济条件下，天然气发电以及风电、太阳能、生物质能等新能源发电都需要有国家财政补贴才能得以生存发展，都需要主要通过提高全社会电价水平来得以生存发展。在国家财政补贴额度有限和经济社会对电价承受能力有限的情况下，如何立足社会主义初级阶段基本国情的总依据，根据我国生态文明建设进程要求和自主技术创新能力，科学制定上述特别是包括风电在内的可再生能源发电中长期总量目标，促进国内经济提升国际竞争力，加快实现社会主义现代化，既是贯彻落实《可再生能源法》的基本要求，也是促进风电科学发展的客观要求。科学确定风电开发总量是国务院能源主管部门(以下简称国家主管部门)的权利和责任，《可再生能源法》第七条明确规定，国家主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布；同时，国家主管部门根据全国总量目标和省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。

    一、风电开发总量要立足于全国绿色发电和可再生能源发电中长期总量目标来统筹确定

    加快推进绿色发电，提高能源和电力发展绿色度，促进能源结构和电力调整是推进生态文明建设和实施能源安全战略的客观要求。需要统筹兼顾国家财政补贴能力、国内经济社会对电价承受能力、电力系统消纳能力以及能源资源条件，科学制定全国绿色发电和可再生能源发电中长期总量目标，既要较好满足生态文明建设进程要求，又要减缓电价较快增加压力，促进国内经济提升国际竞争力。

    由于绿色发电的发电特性和经济性差异较大，对全社会成本和电力系统安全稳定性的影响也很不相同，在科学确定上述总量目标的基础上，需要对水电、核电、风电、太阳能发电等各种方式进行技术经济综合比较，优化绿色发电结构，统筹确定风电发展中长期目标。不同的发展阶段，由于相应的能源资源开发程度、发电技术成熟度及其成本、电力系统消纳能力以及国家财政补贴能力都可能有较大不同，全国绿色发电和可再生能源发电中长期总量目标及其结构都有较大差异，决定了各类绿色发电在中期和长期将会有不同的优先度和发展节奏。例如，在2030年以前，水电当前开发程度较低，水电技术成熟，相对风电、太阳能等新能源发电的成本较低、不需要国家财政补贴，水电对电力系统的安全稳定影响也较小，水电应该放在优先开发的位置，在确保生态环境和移民安置的条件下，尽快尽早开发利用；风电和太阳能资源丰富、开发程度低，在2020年前技术尚处在发育成熟中，对电力系统安全稳定影响较大，发电成本较高、需要国家财政补贴才能生存，故需要根据国家财政补贴能力和电力系统消纳能力来确定发展规模，发展重点是加快提高自主创新能力和技术成熟度，降低发电成本，提升电力系统友好性，为2020年以后更大规模开发奠定坚实基础。又如，由于太阳能发电成本远高于风电，在按照上述思路和原则确定了中长期开发总量的情况下，风电开发也应该优先于太阳能发电，以实现在国家财政有限补贴的情况下尽可能多开发可再生能源。

    风电等可再生能源发电中长期目标确定后，除非重大条件发生较大变化，总量目标不应频繁调整。要极力避免发展目标及其规划刚刚发布，就马上调整总量目标的现象，因为频繁调整目标和规划，只能说明制定原有目标和规划时，缺乏科学严谨态度，这也在一定程度上造成了风电等新能源发电盲目发展最终导致消纳难的窘境。

    二、风电开发总量要充分考虑国家财政补贴能力和全社会电价承受能力来统筹确定

    至少在2020年前，风电生存发展离不开国家财政补贴。《可再生能源法》第二十四条明确规定，国家财政设立可再生能源发展基金用于支持可再生能源开发利用，资金来源包括国家财政年度安排的专项资金和依法征收的可再生能源电价附加收入等。同时还规定可再生能源发展基金征收使用管理的具体办法，由国务院财政部门会同国务院能源、价格主管部门制定。国家财政年度安排的专项资金取决于国家财政收支平衡状况，是否安排专项资金、在何年度安排、安排多少，都具有很大的不确定性。

    从历年实践来看，可再生能源开发基金主要从依法征收可再生能源电价附加筹集，国家财政专项资金基本鲜有安排。在2020年前，与我国经济处于工业化中期相对应，电力需求处于次高速(指个位数)增长阶段，一方面经济社会对电价承受能力有限，电价上涨幅度应该受到适度控制；另一方面电价上涨诱因多，生态环境保护要求日益提高、可再生能源大规模开发利用以及调峰电源大规模建设、供电可靠性特别是农村供电可靠性要求日益提高以及用户知情权、参与权和选择权的需求增大，都需要大规模投入来满足需求，导致发电环节、电网环节和用电环节的成本大为增加，电价上涨压力越来越大。在现有管理模式下，客观上要求国家主管部门在制定风电开发等中长期总量目标时，要充分与国务院财政部门、价格主管部门充分协调统筹，研究出可具体操作实施的细则方案，既要做到全社会电价水平为经济社会发展和城乡居民可承受，又要做到国家财政专项资金能够足额筹集和拨付，较佳方式是在公布中长期总量目标的同时，公布或明确相应的可再生能源电价附加水平和国家财政专项资金额度。从此要求来看，较为科学合理的风电、太阳能发电等中长期发展目标经国务院审批发布后，不宜频繁调整；即使调整总量目标，也要相应发布调整后的国家财政专项资金总额和可再生能源电价附加水平。

    三、风电开发总量要充分考虑电力系统可消纳能力来统筹确定

    从技术角度看，风电开发总量还受限于电力系统规模及其结构。用电需求规模越大，电力系统规模就越大，消纳风电的能力就越强。用电负荷特性越好，电源结构越佳(如调峰能力越强)，电网结构越坚强，在同样电力系统规模的条件下，消纳风电的能力就越强。所以,制定风电开发总量,需要国家主管部门全面分析预测各水平年的电力需求总量及其特性,通过科学制定电力工业发展规划来优化电源结构和电网结构、完善电价机制及结构来改善用电需求特性，从而大规模提高风电等绿色可再生能源消纳能力。