刘纪鹏：电监会如何由花瓶变钢瓶

电力18讯：    文|本刊记者 赵紫高

　　在对待电监会的评判上，各界取得难得共识――这甚至包括电监会本身――电监会有名无实，作为电改产物和电力行业形式上的最高监管机构，其施政之难、话语之弱、角色之奇，无不坐实“花瓶”此一苛刻评语。

　　刘纪鹏可能是国内最早对其使用“花瓶”一词的专家。8年前，电监会甫一成立，因有职无权，各路藩镇势大，刘即发文《电监会如何由花瓶变钢瓶？》表示担忧。但8年电改累移至今，刘纪鹏认为，电监会非但未化身“钢瓶”，且将“花瓶”坐实，“前途是迷茫的，历史是灰色的”，刘的措辞，似不留情面。

　　坦白一点说，从记者的角度看，刘纪鹏是位受欢迎的受访者。他观点鲜明，且不掩机锋。对制造电改与电监会如是困局的幕后垄断势力，其自有一册“功过簿”，本刊现节录专访刘纪鹏部分原文如下：

　　《能源》：电监会之所以举步维艰，电力行业垄断力量太过强大是重要原因，同时这也导致了市场化改革欠缺成效。但包括改革者同时也认为，有些垄断是自然属性，对这些垄断力量，你认为该如何界定？

　　刘纪鹏：在这个问题上，我们必须把自然垄断、经济垄断和行政垄断三者之间的关系区分清楚。这样才能决定哪些垄断可取，哪些垄断必须破除。

　　有人认为，国网公司兴建特高压包括智能电网是为了尽早形成“全国一张网”，从而在技术上构建壁垒，形成垄断的既定事实。我对此持怀疑态度。

　　电网和交通运输网络一样，具有天然的自然垄断属性。比方说京沪高铁，如果各省拆分管理，分段收费，也依然改变不了北京必须要到达上海的事实。现在国网公司建设全国一张网，是大垄断，但如果把这个大垄断拆分成区域性的小垄断，就能形成市场竞争格局了吗？这个未必。电网公司的未来定位，它就是一个输电网络服务商，我们可以采取全社会听证会的方式来决定其过网费。

　　经济垄断在这里面主要体现在电力企业上下游延伸。比方说国网公司收购许继、平高，它就是经济垄断，也叫市场垄断。我认为他们操之过急，这些事情应该等到国网公司定位明确之后，电力改革把准脉之后再按照市场化操作来办。

　　最值得警惕的就是行政垄断，以行政控制“定价权”体现得最为明显，我上面说了，有关部门牢牢控制行政审批权，而且以自然垄断和经济垄断等表象来掩盖这个本质。

　　《能源》：电监会向发改委多年“索权”，发改委均以电力事关国民经济宏观调控和社会稳定为由，从而将“定价权”牢牢控制在手。你认为在目前的环境下，电价能够交由市场决定吗？

　　刘纪鹏：首先我要讲述一个事实，在电力市场化改革的较量中，并不是谁代表了新生事物就能取得胜利，这是一次力量的竞争。电监会有名无实，它所推行的市场监管扳不过行政监管，因为有关部门大权在握，这就是改革基本失败的重要原因。

　　电力为什么不能交给市场决定？历史上所有反对改革的声音都出奇的一致，那就是夸大改革的负面效应。现在电价背后引出的是行政垄断，行政垄断背后引出的是有关部门带有浓厚计划色彩的行政霸权。

　　电价根本不是能不能动，而是怎么动的问题，在电价不能全面放开的情况下，我们现在完全可以加快点对点的“直供电”模式试点，破除统购统销，建立起电力交易中心，逐渐形成做市商制度，我们甚至可以去开户，成为会员，最终实现由市场决定的电力价格。

　　主辅分离分到现在，还是没有完全分开，很大原因是电力价格还在行政审批。你比方说煤炭价格涨了，电价不能涨，发电企业就亏损，入网电价有时候统一涨了，销售价格又不能涨，电网公司就要承受亏损，这就逼得电网公司上下游延伸，继续巩固垄断。

　　《能源》：据你自己所说，在你的新作《大船掉头》中将对改革主体论有所阐述，你认为在这次改革过程中，是有改革权力主体而无责任主体，那怎样才能确定集权责利为一身的改革主体？为何要这样确定？

　　刘纪鹏：为什么说有权力主体而无责任主体呢？我给你举个例子，从2002年拆分国家电力公司之后，随即而来就是三年电荒。但到现在为止，我没见到哪家单位哪个机构来承担这个责任。

　　原来我在给国家电力公司做顾问的时候，国家电力公司提出改革“四步走”，到了今年，应该是已推进到最后一个阶段，即探讨输配分开的阶段。但5号文件的改革方案把这种责权利统一的内部改革主体论的方式否定了。这导致5号文基础上的电力改革的权力主体和责任主体并不统一，权力主体是明确的，而责任主体是模糊的，没有人对改革的不成功负责。

　　为什么说当时的国电公司是最合适的改革主体？有人认为，国电公司改革自身，原动力不足。我认为这其中有一个改革方法论的误区。中国的改革开放难道有强大的外力压迫吗？美国逼着中国改革开放吗？由国电公司主导，责权利一体，而且是渐进式、符合中国国情的改革方案。

　　但后来，冒进的改革派取得上风，人为制造竞争主体，搞休克式疗法，破碎式改革，非但推进全国联网的目标和主体不明确，新建的国网公司前景也不明确。这是我们现在必须要反思的地方。

　　这场改革只改体不改制，根源在于改制触动的是政府部门的行政性权利，改革到自己头上，改革者就缺乏无私的勇气。现在要确立改革主体，就只能统筹各种具有强烈改革意愿的力量。

　　《能源》：未来的电监会会成为这个改革主体吗？它需要怎样重新定位，才能摆脱目前的尴尬局面？

　　刘纪鹏：电监会怎么办？它前途是渺茫的，历史是灰色的，尤其还处在蜗居于国网公司大楼办公的情况下，现在它就是实实在在的“花瓶”一个。

　　但我们换一个角度来看，电监会没有历史包袱，它本身是电力改革的产物，本身不用对改革负责。如果在未来需要确立改革主体，电监会目前单凭一己之力肯定不能担当重任。

　　至于电监会的出路，我认为有三种模式，分别是权宜模式、过渡模式和目标模式。

　　权宜模式就是维持现状，实质职权和运作能力有限，跟证监会、保监会、银监会等不在一个当量上。权宜模式之下的电监会本质得不到更改，但还是有作为的空间，争取早日制定《电力法》、建立电力交易所。最近电监会也在努力，比方说直供电试点，积极培育市场主体。

　　过渡模式是成立小能源委，或者说能源部，这需要它跟国家能源局联合起来，一个是弱小的，一个是新生的，都具有强烈的改革意愿，只有这样才能去同发改委内反对改革的力量去抗争。这只能说是一个过渡设置，最终还得实现“大监管”。

　　目标模式就是要实现“大监管”，也就是要成立能源监管委员会。能监会必须有完善的法理基础，强大的市场监管推动能力。而且，鉴于电力是国民经济第一产业，电监会在组建能监会的过程中可以起到龙头作用。