当前电力改革宜多做“小试点”――访厦门大学中国能源经济研究中心主任、教授林伯强
2009-02-17 16:31:27 来源:
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电力18讯: ■本网记者 蒋学林
改革开放30年,我国电力工业取得了令人刮目的辉煌成就,但其改革与发展并非十全十美。如今,电力工业已经走上市场化改革之路,如何在改革开放30年经验积累的基础上,进一步推动电力工业健康可持续发展?12月10日,厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强教授,就此接受了本报记者专访。他以其独特的视角,畅谈了电力工业30年改革与发展的成败得失及今后的发展之路。
30年,我国电力由弱变强
中国电力报:改革开放30年,电力工业取得了长足的发展,哪些内容最能集中体现其成绩?
林伯强:中国电力行业这30年最大的成果,我认为是它从弱小变得很强大,成为全球最强的电力行业之一。不敢说最强,但肯定是最强的之一,装机、技术等各方面都是顶尖的。由于电价扭曲以及体制上各方面的问题,管理效率不好评价,但从技术上讲是无可非议的。中国60%装机用的都是世界最前沿的技术、最好的设备,算都不用算,中国燃煤火电单位煤耗水平一定是全球最好,这么说不会错。中国常规电力设备研制也很厉害,已经成为全球最强的电力设备制造商之一。中国电力行业尽管问题还很多,但解决了长期短缺的问题,这就取得了伟大的成就,令人刮目相看。现在的电力行业跟30年前不在一个等级上,可以说是上了好几个等级。
经验教训:主要还是体制问题
中国电力报:电力工业改革开放30年,最重要的经验教训是什么?
林伯强:我觉得,经验教训主要还是体制问题,包括两个:价格机制和准入机制。
市场价格机制没有形成,导致了目前电力行业的整体国企垄断。上世纪80年代末,民营、外资曾经占到总装机的14%左右,现在他们基本被挤出去了,而且国有垄断还有进一步加强的态势。这可能给今后的电力行业可持续发展造成很大问题。目前的电价机制,让电力投资是能否挣钱变得非常不确定,对国企来说不挣钱可能关系不大,但私企就没法做了。现在发电侧对民营外企开放,但与国营相比,他们没有竞争力。目前电力行业的财务状况都很糟糕,民营外企即使有一定电价保证和电量保证,也挣不了钱,近期电价管“死”,而煤价涨了多少!在前几年电力短缺时,国有企业一直加大投资力度,而民营外企选择退出,值得反思。
另外一个问题是准入问题,电力投资目前不是靠市场引导,而是靠政府引导。绝大多数是国有电力企业,都想把规模做大,因为对它来说占有市场份额可能比挣钱更重要;地方政府的投资动力也很大;反正是国有电力企业,银行也不怕,电力行业贷款通常不是问题。如果不进行抑制,中国电力过剩的危险比短缺要大得多。所以,必须有一个部门对投资冲动进行抑制,这就是国家发展改革委。
国家发展改革委审批又存在什么问题呢?投资者不是根据市场价格信号走。政府却又难看清市场,在电力过剩时可能批得很少,会导致短缺;在电力短缺时可能批得很多,又导致过剩。大短缺、大过剩的危险始终存在,从效率上讲,这会给中国经济造成很大的危害。
当然,这些问题是联在一起的。假如电力市场中有40%的份额为民营就好多了,至少有两个好处。第一,民营企业可以为国有企业设立一个效率点。民营企业追求利润最大化,容易体现出效率点。老百姓总在怀疑国企。国有企业之间相比也没有太大意义,因为大家都差不多,而且国有企业还有可能将很大精力放在跟政府、老百姓的电价博弈上。第二,如果是民营企业,电力过剩时银行就不会给它贷款,就不会在电力过剩时还有那么多投资。最后,假如民营电力市场中有40%的份额,政府就得想办法让电企赚钱,要不然就会没有电。当政府把电价作为宏观政策工具时,得有所顾及。电力行业的盈利不确定性也会比较小。
此外,经验教训还包括:第一,电力体制改革当初过度重视从西方国家照搬现成的模型,是值得反思的。西方国家电力改革也是一直在不断探索,如果硬搬某个国家的电改模式,可能有适应性问题。中国不应该从发达国家生搬硬套,应该根据自己的国情进行设计,体现中国特色。第二,中国是否要像某个发达国家那样采取单一改革模式,也值得讨论。我认为,中国是一个大国,可以在不同的区域采取不同的模式进行电力改革。在实施的过程中决定哪种方式更适合中国,然后进一步完善。事实说明,单一改革模式往前走,成功的可能性很小。这也是比较大的经验教训,因为从拆分国家电力公司的电力改革到现在,除了有很多发电公司和两个电网,我们看不到好处在那里,效率提高了?消费者的整体电力成本下降了?电企比以前更赚钱了?
电力改革小步前进
中国电力报:在过去的30年,改革是电力行业发展中的主题之一,但当前电力体制改革是停滞不前的。有人认为,最近5、6年内不要再改革了。对此您怎么看,下一步电力体制改革如何推进?
林伯强:目前电力体制改革停滞不前有其大背景。电力体制改革目的是为了提高效率、降低电价(或不涨那么多),如果达不到这两点改革就意义不大――有人说电力改革是为了解决短缺,这是不对的。解决短缺不用改革,假如没有五大发电集团,只要政府愿意,有足够的投资,一个国家电力公司,加上地方政府也能做得这么好。所以,电力改革还是提高效率、降低电价的问题。但对政府来说,最重要的宏观目标是社会稳定、经济增长。很多时候提高效率不是最重要的。从这两个出发,电力改革不是最重要的。中国改革动力来自政府,而政府的改革决心来自于某个改革是否重要。目前,通货膨胀、金融危机、房地产价格等都是短期矛盾的焦点,但电力不是,指望政府现阶段花很大力气来进行电力改革是不现实的。从这点上讲,中国电力改革可能是一个非常缓慢的过程。
但是说不要改革是不对的。改革还是应该往前走,只不过是近期不会有重大的改革。对于政府来说,通货膨胀、能源问题、环境问题都是很迫切的,肯定放在电力改革之前。但等弄完这些再来改革,是要等一些时候。事实上,电监会、业界、学界一直在努力推动电力体制改革,电力改革始终在朝市场的方向走,只是步伐比较小,令很多人不满意。
对于下一步电力体制改革,假如接受我的观点,不要以单一模式进行改革,而采取多种模式,那就可以在很多不同的地区进行试点。不伤筋动骨地做些试点,进行区域性、部分的改革是可以得,即使失败了,也只是在某个区域、某个部分失败了。我认为,电力体制改革往下走,大动作的可能性不大,但小动作得不停地做,比如进一步完善电价,使电价水平更加合理,使电价结构更加合理,再由电价结构影响电源结构。在目前框架下,很多事情可以做,可以进一步完善。对于中国电力行业来说,在基本改革配套缺失的情况下,不必急于求成,只要把某一方面做好,成效就非常可观了。
改革开放30年,我国电力工业取得了令人刮目的辉煌成就,但其改革与发展并非十全十美。如今,电力工业已经走上市场化改革之路,如何在改革开放30年经验积累的基础上,进一步推动电力工业健康可持续发展?12月10日,厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强教授,就此接受了本报记者专访。他以其独特的视角,畅谈了电力工业30年改革与发展的成败得失及今后的发展之路。
30年,我国电力由弱变强
中国电力报:改革开放30年,电力工业取得了长足的发展,哪些内容最能集中体现其成绩?
林伯强:中国电力行业这30年最大的成果,我认为是它从弱小变得很强大,成为全球最强的电力行业之一。不敢说最强,但肯定是最强的之一,装机、技术等各方面都是顶尖的。由于电价扭曲以及体制上各方面的问题,管理效率不好评价,但从技术上讲是无可非议的。中国60%装机用的都是世界最前沿的技术、最好的设备,算都不用算,中国燃煤火电单位煤耗水平一定是全球最好,这么说不会错。中国常规电力设备研制也很厉害,已经成为全球最强的电力设备制造商之一。中国电力行业尽管问题还很多,但解决了长期短缺的问题,这就取得了伟大的成就,令人刮目相看。现在的电力行业跟30年前不在一个等级上,可以说是上了好几个等级。
经验教训:主要还是体制问题
中国电力报:电力工业改革开放30年,最重要的经验教训是什么?
林伯强:我觉得,经验教训主要还是体制问题,包括两个:价格机制和准入机制。
市场价格机制没有形成,导致了目前电力行业的整体国企垄断。上世纪80年代末,民营、外资曾经占到总装机的14%左右,现在他们基本被挤出去了,而且国有垄断还有进一步加强的态势。这可能给今后的电力行业可持续发展造成很大问题。目前的电价机制,让电力投资是能否挣钱变得非常不确定,对国企来说不挣钱可能关系不大,但私企就没法做了。现在发电侧对民营外企开放,但与国营相比,他们没有竞争力。目前电力行业的财务状况都很糟糕,民营外企即使有一定电价保证和电量保证,也挣不了钱,近期电价管“死”,而煤价涨了多少!在前几年电力短缺时,国有企业一直加大投资力度,而民营外企选择退出,值得反思。
另外一个问题是准入问题,电力投资目前不是靠市场引导,而是靠政府引导。绝大多数是国有电力企业,都想把规模做大,因为对它来说占有市场份额可能比挣钱更重要;地方政府的投资动力也很大;反正是国有电力企业,银行也不怕,电力行业贷款通常不是问题。如果不进行抑制,中国电力过剩的危险比短缺要大得多。所以,必须有一个部门对投资冲动进行抑制,这就是国家发展改革委。
国家发展改革委审批又存在什么问题呢?投资者不是根据市场价格信号走。政府却又难看清市场,在电力过剩时可能批得很少,会导致短缺;在电力短缺时可能批得很多,又导致过剩。大短缺、大过剩的危险始终存在,从效率上讲,这会给中国经济造成很大的危害。
当然,这些问题是联在一起的。假如电力市场中有40%的份额为民营就好多了,至少有两个好处。第一,民营企业可以为国有企业设立一个效率点。民营企业追求利润最大化,容易体现出效率点。老百姓总在怀疑国企。国有企业之间相比也没有太大意义,因为大家都差不多,而且国有企业还有可能将很大精力放在跟政府、老百姓的电价博弈上。第二,如果是民营企业,电力过剩时银行就不会给它贷款,就不会在电力过剩时还有那么多投资。最后,假如民营电力市场中有40%的份额,政府就得想办法让电企赚钱,要不然就会没有电。当政府把电价作为宏观政策工具时,得有所顾及。电力行业的盈利不确定性也会比较小。
此外,经验教训还包括:第一,电力体制改革当初过度重视从西方国家照搬现成的模型,是值得反思的。西方国家电力改革也是一直在不断探索,如果硬搬某个国家的电改模式,可能有适应性问题。中国不应该从发达国家生搬硬套,应该根据自己的国情进行设计,体现中国特色。第二,中国是否要像某个发达国家那样采取单一改革模式,也值得讨论。我认为,中国是一个大国,可以在不同的区域采取不同的模式进行电力改革。在实施的过程中决定哪种方式更适合中国,然后进一步完善。事实说明,单一改革模式往前走,成功的可能性很小。这也是比较大的经验教训,因为从拆分国家电力公司的电力改革到现在,除了有很多发电公司和两个电网,我们看不到好处在那里,效率提高了?消费者的整体电力成本下降了?电企比以前更赚钱了?
电力改革小步前进
中国电力报:在过去的30年,改革是电力行业发展中的主题之一,但当前电力体制改革是停滞不前的。有人认为,最近5、6年内不要再改革了。对此您怎么看,下一步电力体制改革如何推进?
林伯强:目前电力体制改革停滞不前有其大背景。电力体制改革目的是为了提高效率、降低电价(或不涨那么多),如果达不到这两点改革就意义不大――有人说电力改革是为了解决短缺,这是不对的。解决短缺不用改革,假如没有五大发电集团,只要政府愿意,有足够的投资,一个国家电力公司,加上地方政府也能做得这么好。所以,电力改革还是提高效率、降低电价的问题。但对政府来说,最重要的宏观目标是社会稳定、经济增长。很多时候提高效率不是最重要的。从这两个出发,电力改革不是最重要的。中国改革动力来自政府,而政府的改革决心来自于某个改革是否重要。目前,通货膨胀、金融危机、房地产价格等都是短期矛盾的焦点,但电力不是,指望政府现阶段花很大力气来进行电力改革是不现实的。从这点上讲,中国电力改革可能是一个非常缓慢的过程。
但是说不要改革是不对的。改革还是应该往前走,只不过是近期不会有重大的改革。对于政府来说,通货膨胀、能源问题、环境问题都是很迫切的,肯定放在电力改革之前。但等弄完这些再来改革,是要等一些时候。事实上,电监会、业界、学界一直在努力推动电力体制改革,电力改革始终在朝市场的方向走,只是步伐比较小,令很多人不满意。
对于下一步电力体制改革,假如接受我的观点,不要以单一模式进行改革,而采取多种模式,那就可以在很多不同的地区进行试点。不伤筋动骨地做些试点,进行区域性、部分的改革是可以得,即使失败了,也只是在某个区域、某个部分失败了。我认为,电力体制改革往下走,大动作的可能性不大,但小动作得不停地做,比如进一步完善电价,使电价水平更加合理,使电价结构更加合理,再由电价结构影响电源结构。在目前框架下,很多事情可以做,可以进一步完善。对于中国电力行业来说,在基本改革配套缺失的情况下,不必急于求成,只要把某一方面做好,成效就非常可观了。
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