电力体制改革:访国务院发展研究中心产业经济研究部副部长冯飞
2003-03-26 13:45:47 来源:产经网
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电力18讯: 创造一个公平的竞争环境
记者:这次电力体制改革与以往的改革有什么区别?是在什么样的背景下进行的?
冯飞:电力体制改革近20年没有停止过,最早是1985年实行“集资办电”的改革,为了解决当时电力严重短缺的问题,实行“电厂大家办,电网一家管”的政策,这一政策的出台,调动了社会许多方面的积极性,特别是地方政府的积极性,出现了数量众多的独立电厂,电力装机以每年1000万千瓦时的总量发展,用了10年的时间,改变了电力制约国民经济发展的瓶颈,这是第一阶段。
改革不仅解决了供给短缺的问题,而且它对电力产业以及电力市场带来的体制性影响是非常巨大的。也就是说,在发电市场改变了过去一家独占的局面,出现了众多不属于原来电力部的独立电厂。独立电厂的份额占装机容量一半多,这种带有体制性意义的变化,为下一步的电力体制改革奠定了重要的体制性基础。
第二阶段是在1997年,主要是电力工业管理体制改革,成立了国家电力公司,是与1998年国家政府机构改革相对应的。原来电力部行使的政府管理权移交给国家经贸委,从而解决了政企不分的问题。电力体制政企不分的问题解决了,但行业垄断问题依然存在。
1985年实行集资办电政策仅仅在发电市场上引入一些新的投资者,改变了国家办电的局面,但在1997 、1998年电力供应形势发生逆转,由电力供应短缺局面结束之后,电力出现了总体上供需平衡,甚至供大于求的局面,国家电力公司垂直一体化垄断的体制性弊端显露出来,具体来讲,国家电力公司既是一个电网的运营者,同时也是一个电厂的运营者。
然而,电网在电力工业中是具有生产指挥权的,当需求不足时,哪些发电公司发多少电由国家电力公司说了算,这样垂直一体化的体制弊端就暴露出来。再加上占有装机容量一半规模的独立电厂,要求创造一个公平的竞争环境,于是在这样一个大的背景下揭开了这次体制改革。
记者:这次改革比前两次的意义更大、改革的深度和广度也更大。那么你认为这次改革要解决什么问题?
冯飞:这次体制改革,我认为要解决四个方面的问题:
一是要构造一个有利于市场竞争的结构,就是要实行“厂网分开”,把垄断环节和竞争性环节分开,在竞争性环节形成竞争。实行“厂网分开”是在电力市场引入有效竞争机制下要解决的首要问题。
二是要形成一个电力市场有效竞争的市场架构竞争机制,也就是“ 竞价上网”。
三是要解决政府如何来管理电力行业的问题,就是要构建一个适应于电力市场、电力工业市场化改革的新型政府管制方式和管制制度。
四是要解决电力企业微观机制的改革,塑造一个负责任的、合格的市场主体。因此,这次电力体制改革的意义就在于通过改革引入竞争机制,其目标是要降低成本,提高服务质量,为入世之后中国的工业发展提供一个低成本的平台。
回顾一下国外电力体制的改革,基本上是采取这样一个方式:发、输、配、售4个环节中,输、配电具有物理网的特性,带有自然垄断特性,而发电和售电这两个环节是竞争的环节。因此,国外电力体制改革是把这4个产业链分开,在发、售电环节引入市场机制,而在输、配电环节实行政府管制,实行有限范围的管制。从竞争的结果看两个环节引入竞争是缺一不可的,特别是在售电市场引入竞争,是对电力行业竞争机制的形成特别重要的一环,使终端的用户能获得竞争带来的利益,才能够达到电力体制改革的目的。如果仅仅由发电市场引入竞争,就会形成一个单一买方和单一卖方的市场结构,也就是针对各个发电企业来讲,电网公司是单一买方,只有一个买家,就是电网公司,对终端用户来讲,电网公司又是单一的卖家。从这个意义上来评价我们现在的改革,是一个中间阶段的改革但不是终结目标。
在电力体制改革方案中,也提到售电市场放开的问题。在当前阶段实行“厂网分开”,在适当的时候再进行大用户直购电这样的试点,再在终端销售市场的某一部分引入一定的竞争。
改革存在四大风险
记者:电价将成为建立公平、公正、公开的电力市场的关键因素。你如何看待这次电价改革?
冯飞:电价是电力体制改革的难点之一,难点表现在两方面:一是电价形成机制的问题,二是电价结构不合理的问题。在电价结构当中绝大部分的构成是发电厂决定的,输送电环节的网电价格现在还是偏低。厂和网分开之后就存在发电企业和电网企业持续发展的问题。要有投资的能力,必须把扭曲的价格结构调回到合理的结构状态,也就是提高输配电环节的价格。那么如何在保证终端销售电价不增长的前提下,提高输配电价?惟一的办法就是把上网过高的电价压下来,发电市场是竞争中的市场。价格的形成是由市场的供求关系决定的,政府没有调节市场的手段和工具,上网电价如何压下来是一个很大的难题。<
记者:这次电力体制改革与以往的改革有什么区别?是在什么样的背景下进行的?
冯飞:电力体制改革近20年没有停止过,最早是1985年实行“集资办电”的改革,为了解决当时电力严重短缺的问题,实行“电厂大家办,电网一家管”的政策,这一政策的出台,调动了社会许多方面的积极性,特别是地方政府的积极性,出现了数量众多的独立电厂,电力装机以每年1000万千瓦时的总量发展,用了10年的时间,改变了电力制约国民经济发展的瓶颈,这是第一阶段。
改革不仅解决了供给短缺的问题,而且它对电力产业以及电力市场带来的体制性影响是非常巨大的。也就是说,在发电市场改变了过去一家独占的局面,出现了众多不属于原来电力部的独立电厂。独立电厂的份额占装机容量一半多,这种带有体制性意义的变化,为下一步的电力体制改革奠定了重要的体制性基础。
第二阶段是在1997年,主要是电力工业管理体制改革,成立了国家电力公司,是与1998年国家政府机构改革相对应的。原来电力部行使的政府管理权移交给国家经贸委,从而解决了政企不分的问题。电力体制政企不分的问题解决了,但行业垄断问题依然存在。
1985年实行集资办电政策仅仅在发电市场上引入一些新的投资者,改变了国家办电的局面,但在1997 、1998年电力供应形势发生逆转,由电力供应短缺局面结束之后,电力出现了总体上供需平衡,甚至供大于求的局面,国家电力公司垂直一体化垄断的体制性弊端显露出来,具体来讲,国家电力公司既是一个电网的运营者,同时也是一个电厂的运营者。
然而,电网在电力工业中是具有生产指挥权的,当需求不足时,哪些发电公司发多少电由国家电力公司说了算,这样垂直一体化的体制弊端就暴露出来。再加上占有装机容量一半规模的独立电厂,要求创造一个公平的竞争环境,于是在这样一个大的背景下揭开了这次体制改革。
记者:这次改革比前两次的意义更大、改革的深度和广度也更大。那么你认为这次改革要解决什么问题?
冯飞:这次体制改革,我认为要解决四个方面的问题:
一是要构造一个有利于市场竞争的结构,就是要实行“厂网分开”,把垄断环节和竞争性环节分开,在竞争性环节形成竞争。实行“厂网分开”是在电力市场引入有效竞争机制下要解决的首要问题。
二是要形成一个电力市场有效竞争的市场架构竞争机制,也就是“ 竞价上网”。
三是要解决政府如何来管理电力行业的问题,就是要构建一个适应于电力市场、电力工业市场化改革的新型政府管制方式和管制制度。
四是要解决电力企业微观机制的改革,塑造一个负责任的、合格的市场主体。因此,这次电力体制改革的意义就在于通过改革引入竞争机制,其目标是要降低成本,提高服务质量,为入世之后中国的工业发展提供一个低成本的平台。
回顾一下国外电力体制的改革,基本上是采取这样一个方式:发、输、配、售4个环节中,输、配电具有物理网的特性,带有自然垄断特性,而发电和售电这两个环节是竞争的环节。因此,国外电力体制改革是把这4个产业链分开,在发、售电环节引入市场机制,而在输、配电环节实行政府管制,实行有限范围的管制。从竞争的结果看两个环节引入竞争是缺一不可的,特别是在售电市场引入竞争,是对电力行业竞争机制的形成特别重要的一环,使终端的用户能获得竞争带来的利益,才能够达到电力体制改革的目的。如果仅仅由发电市场引入竞争,就会形成一个单一买方和单一卖方的市场结构,也就是针对各个发电企业来讲,电网公司是单一买方,只有一个买家,就是电网公司,对终端用户来讲,电网公司又是单一的卖家。从这个意义上来评价我们现在的改革,是一个中间阶段的改革但不是终结目标。
在电力体制改革方案中,也提到售电市场放开的问题。在当前阶段实行“厂网分开”,在适当的时候再进行大用户直购电这样的试点,再在终端销售市场的某一部分引入一定的竞争。
改革存在四大风险
记者:电价将成为建立公平、公正、公开的电力市场的关键因素。你如何看待这次电价改革?
冯飞:电价是电力体制改革的难点之一,难点表现在两方面:一是电价形成机制的问题,二是电价结构不合理的问题。在电价结构当中绝大部分的构成是发电厂决定的,输送电环节的网电价格现在还是偏低。厂和网分开之后就存在发电企业和电网企业持续发展的问题。要有投资的能力,必须把扭曲的价格结构调回到合理的结构状态,也就是提高输配电环节的价格。那么如何在保证终端销售电价不增长的前提下,提高输配电价?惟一的办法就是把上网过高的电价压下来,发电市场是竞争中的市场。价格的形成是由市场的供求关系决定的,政府没有调节市场的手段和工具,上网电价如何压下来是一个很大的难题。<
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