冯永晟:我国现行增量配电改革政策主要存在的问题及如何科学推进改革

电力18讯：增量配电改革作为新一轮电力体制改革重要内容之一，先后推出三轮共320个试点项目，部分试点项目已经投入运营，并取得明显成效。不过，在试点改革过程中也难免存在一些争议和问题。为了保持并扩大已有改革成果，需要深入分析产生争议和问题的深层体制根源，最大限度地形成利益相关方的共识，科学推进增量配电改革。


重视增量配电改革的体制改革内涵


根据中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称“9号文”）和国家发展改革委发布的配套文件《关于推进售电侧改革的实施意见》，以及后续国家发展改革委、国家能源局制定的《有序放开配电网业务管理办法》等文件，新一轮电力体制改革鼓励社会资本通过混合所有制方式投资配电业务，目的是促进配电网建设发展和提高配电运营效率。



这一改革的现实背景是，我国电力发展仍存在不充分、不平衡问题，地方经济发展和电力用户价值的多元诉求和自主决策意愿无法得到充分体现和保障，电力资源配置不合理问题凸显，尤其是工商业电力用户长期面临着较重的电费负担，制约各地方实体经济企业的发展。



增量配电改革的根本目的是在电网环节引入市场准入竞争，形成对电网企业的竞争压力，将电网环节的效率提升切实转化为电力用户的“红利”。只有将增量配电改革的落脚点放在供给侧结构性改革的根本要求上，才能正确看待这一改革试点过程中的种种问题，并把握改革思路。



增量配电改革尽管具有“增量”特征，但改革内容却具有存量体制内涵。无论选择何种改革推进方式，配网都不是局部性问题，而是涉及系统短期运营，以及电源与电网投资的全局性、系统性问题。供给侧结构性改革的重点在于破除造成结构性失衡的体制机制障碍，这就要求增量配电改革必须着眼于优化电力资源有效配置的体制机制，承担起输配电体制改革和电力市场建设的探索任务。



这种体制改革的探索体现在两个方面，一是为中国电力市场创造新的市场主体；二是为中国电力市场探索新的交易关系，即如何以市场契约替代企业层级控制。实际上，这种体制探索与9号文确定的推进电力市场建设要求相一致，只是将探索领域放在了增量配电方面。增量配电和配网的特殊性，决定了增量配电改革不宜囿于“增量配电”的狭窄领域，以免削弱其体制改革价值。


现有试点政策有待完善


现有增量配电改革思路仍须充分重视其在体制机制改革方面的价值。在试点推进过程中，增量配电改革政策容易采取与一般项目投资相似的推进思路，使相关利益方陷入“城池得失”的利益争夺中。地方政府和社会资本往往抱怨电网企业设置重重壁垒等，而电网企业则认为，地方政府和社会资本极易引入低效投资，影响市场秩序和系统安全等。各方争议往往围绕着技术层面问题，例如业主选择、区域划分、接入障碍等。只有采取科学的增量配电改革思路，才能实质有效地解决种种现实争议。



理论和国际经验均表明，配电环节的不同改革思路会带来不同结果：一种是简单的利益再分配，即仅仅增加垄断租金的分享者；另一种是改革利益创造和分配机制，即改革资源配置机制。第一种改革思路的问题在于，垄断租金在新主体间的再分配，虽然会给新投资主体带来明显收益，却往往难以实质性提升用户和社会福利，这一点得到了国际经验的广泛佐证。在我国供给侧结构性改革要求为实体经济企业降成本的背景下，这种思路的最终效果需要慎重评估。总体来看，我国现行增量配电改革政策主要存在以下问题。



第一，增量配电改革政策缺乏市场结构改革措施支撑。增量配电改革政策尚未有效区分配网自然垄断环节与售电竞争性环节的性质差异，易扭曲增量配电投资预期，进而扭曲投资者结构。



第二，增量配电改革政策缺乏市场化体系的支撑。现有增量配电改革侧重于通过混合所有制改革实现投资主体多元化，充分体现售电侧放开的基本要求，但与增量配电环节紧密相关的市场体系和价格体系仍不健全。



第三，增量配电改革政策缺乏经济监管政策的支撑。围绕增量配电的监管政策和体制缺乏有效配套，既缺乏关于组织结构、配电价格、接入规则等事前监管政策，难以防止投资者的策略性进入行为；也缺乏关于零售价格、服务质量、经营体制等事后监管政策，不易抑制配电运营者的机会主义倾向。







第四，增量配电改革效果也受到其他配套政策的影响，受输配电价政策和市场建设任务影响尤甚。如在增量配电价格未审定之前，配电价格按已有输配电价间接确定；再如，由于部分地区输配电价不合理和市场建设滞后，增量配网区域内电力用户直接参与电力市场交易的激励也受到抑制。



此外，许多地方的增量配电项目存在仓促上马或停滞不前问题，不利于整体改革的推进。这种局面容易造成当事各方的策略性行为，像地方政府直接干预式推进、电网企业过度保守式阻碍，以及投资主体的不合理进入动机，如采取“为被收购而进入”策略等。



整体来看，现行增量配电试点政策需要围绕体制机制探索，加强政策的连贯性和一致性，使利益各方能够最大限度地形成理性、科学的改革共识。


构建适应竞争性电力市场的增量配电体制


增量配电改革必须以供给侧结构性改革基本要求为导向，明晰以体制改革为着力点的推进思路。要通过混合所有制改革实现配电投资主体多元化，提高增量配网运营效率，并持久地为电力用户、为实体经济企业提供电改“红利”，将视角转向破除阻碍降低实体经济用电成本的体制机制障碍上，从以下方面入手构建适应竞争性电力市场的增量配电体制乃至输配电体制。



第一，协调推进混合所有制改革与行业体制改革。增量配电改革不能停留在改变电力用户面对的垄断者身份上。无论投资主体是谁，配网运营者身份如何，行业体制改革的主题都应是实现有效的竞争和有效的监管，这一基本改革方向必须明确。只有重视组织结构、市场建设与政策监管等行业体制改革内容，才能充分地发挥混合所有制改革的预期政策效果。



第二，遵循9号文确定的基本架构，明确自然垄断环节与竞争性环节的性质划分。增量配电改革试点应采取合理的分离模式，实施配售分开（所有权、法人或功能分离等），并向存量电网推广。纯配网环节要接受自然垄断监管，监管部门应利用“增量”契机，消除企业与政府在投资成本方面的信息不对称，构建以投资为起点的有效配电价格规制体制。



第三，遵循售电侧放开的基本要求，促进增量区域融入（地方）统一电力市场。竞争性零售环节要接受市场竞争监管，保证各类用户和售电主体能够公平地接入配网基础设施，参与统一电力市场交易。监管部门要改革传统的目录电价制度，实施新型零售电价规制，从直接定价转向规制定价方式。



第四，地方政府要着力构建配网监管体制机制。要利用“增量”契机，在配售组织结构、特许经营、配电价格、公平接入、零售价格、服务质量、保底服务等方面建立体系完整的监管框架。要加强地方统一电力市场的运行监测，着力防范市场势力的滥用，并有效协调中央与地方部门在电网监管和竞争监管等方面的职能关系。



此外，增量配电改革的体制探索对解决地方电网、自供区、转供区等电网问题都有借鉴价值。要通过增量配电改革为解决众多分散的电网问题提供思路，不宜使增量配电项目成为电力体制改革的负担，形成新的电网问题。



总之，增量配电改革具有体制探索价值，要着力以体制机制创新推动增量配电项目不断取得成效。增量配电试点项目要以抓住时机、凝聚共识、避免风险、加强沟通为原则科学推进。从现实策略来看，试点不宜过分追求规模，而在于树立典型、提取经验，而后再推广。对于地方政府、投资主体积极的部分项目，应着力突破体制机制束缚，保障重点项目的顺利推进。



（作者单位：中国社会科学院财经战略研究院）



（来源：中国社会科学网 作者：冯永晟）