我国电力安全法规体系建设及发展初探

电力18讯：    作者：曾钕钋，贺小明

    [摘  要] 分析了我国目前电力安全法规体系的现状和存在的问题，针对这些现状和问题，探讨了我国电力安全法规体系建设的任务和发展的趋势。
    [关键词]  法规体系；安全法规；电力

    安全法规，主要是指为了保护职工的安全健康，保护国家与集体财产不受破坏，由国家制定并由国家强制实施的行为规范。它主要涉及安全管理、安全技术、工业卫生及女职工和未成年人劳动保护等方面的法律规范。对于电力行业，为确保其安全运行，我国立法机构和各级电力管理部门经过近20多年的不懈努力，通过加强电力安全法规的建设，从而全面、有效地改善了电力行业的安全状况。
    随着市场经济的发展，电力体制也发生了很大变革，使得许多法规、规章或它们的某些方面已经不能适应改革与发展的需要。所以，从电力事业的发展和国家经济建设的需要出发，必须加紧电力行业立法，建立更加完善的电力安全法规体系。笔者就目前我国电力安全法规体系的现状、不足和当前
的任务作一探讨。

1  我国电力安全法规体系的现状及存在的问题
1．1  现状
    我国政府历来都很重视电力安全生产工作，在“安全第一，预防为主”的总体方针下，使电力安全法规与电力事业同步发展。目前我国的安全法规遵循“三级立法”的原则，即在国家法规、政策的统一指导下，充分发挥地方立法的积极性，形成全国人大，国务院，行政部门、地方立法部门的三级立法体系。我国的电力安全法规也是按照这一原则进行立法的。从2002年出版的由福建省电力有限公司主编的《电力安全法规制度汇编》来看，党和国家及地方政府陆续颁布的电力安全法规、规章和其他有关安全方面的行政规范已有4大类160多项上千多条，在数量和质量上都有很大的发展，特别是1996年颁布实施的《中华人民共和国电力法》(以下简称《电力法》)，对加强电力安全工作有很大的指导作用。所以在经济发展的同时，电力安全法规体系迅速组建，法规体系初步健全，执法机构也逐步形成。

1．2  存在的问题
1．2．1  缺乏系统性
    安全法规的系统性，是指在编制安全法规的过程中，要依据安全法规体系的结构，建立、健全具有各自功能的生产技术、安全技术、安全工作、安全奖惩4种不同类型安全法规。而我国现阶段的电力安全法规，从数量上看，虽有上百部之多，枝繁叶茂，但缺乏比较清晰的主干。换句话说，对于如此繁多的电力安全法律法规，除了《电力法》外，还没有一部充分适应实际情况的电力行业综合性法规。由于这一体系缺乏系统性，给安全法规的汇编、管理和查找带来了困难，在耗费人力和财力的同时，又因不能及时获得准确的信息而影响了安全生产与管理工作。
1．2．2立法层次不高
    根据《中华人民共和国立法法》，按法律地位及效力等同原则，安全法规可划分为3个层次：由全国人大及专门立法会议制定的根本大法，由全国人大常务委员会及各省人大常委会确定的一般法以及国务院下属部委及各地方政府制订的行政法规。目前，电力行业的安全法规中，根本大法和一般法不多，绝大多数是由行政部门、地方政府制订和颁布的行政法规，从立法的层次上看，仅属于法规中的第三个层次。即使国务院颁布的某些电力安全法规，也只是某个方面的问题或某一个时期制订的规范性文件，法律的权威性不够。由于缺少权威性，在实施过程中就要逐级制订规定、办法、细则，这就不可避免地有随意性。
1．2．3  覆盖面不广
    改革开放以来，国家制订了一系列政策措施，打破独家办电格局，实行多家办电，形成多元投资主体，对促进电力发展起了重要作用。但是，电力行业仍然主要是计划经济体制下形成的垄断经营模式，在电力行业面对许多实际问题时，尤其是在市场经济初步发展的过程中暴露出来的新问题、新情况，立法工作没有跟上，有些方面法规还是空白，或者某些法规还停留在原有计划经济中，不能适应时代发展的要求。就拿《电力法》来说，从1986年开始起草到颁布实施前后经历了10年，它是在计划经济框架内制订，在市场经济时期颁布实施的。很显然，随着市场经济的发展，不少内容已经不适应电力市场化改革要求。《电力法》在贯彻执行中遇到了法与法之间的冲突与矛盾，这些冲突与矛盾使得电力企业在许多方面无所适从，一些具体的工作难以开展。
2  建立我国电力安全法规体系的设想
    电力安全法规体系，是指以《电力法》为主体，以国家颁布的有关电力安全方面的法律、行政法规、地方法规和电力主管机关颁发的规章为补充，形成不同等级、不同层次、内容完备、界限明确、结构合理、组织严密和统一协调的法规群体。电力安全法规体<