保定供电公司：经营管理过错责任追究问题的探讨

电力18讯：    国务院在《关于全面推进依法管理的决定》中明确指出：“要积极推行行政管理责任制和评议考核制，不断总结实践经验，充分发挥这两项相互联系的制度在行政管理监督中的作用”。目前，供电企业也正在加大推行供电经营管理责任制的力度，省市公司也正在着手制定统一的供电经营管理责任制。这不仅有助于监督基层供电企业依法管理，规范供电经营管理行为，保证国家供电法律法规的贯彻执行，而且也有利于维护用电客户的合法权益，改善供用电关系。但要使供电经营管理责任制得到真正的贯彻落实，发挥出积极的作用，离不开供电经营管理过错责任追究制度的建立和推行。有鉴于此，本文对推行供电经营管理过错责任追究制度的有关问题作一粗浅的探讨，以期引起供电同仁的重视。

    一、供电经营管理责任制与供电经营管理过错责任追究制的界定

    从字面上讲，“责任”一词有双重含义，一是指分内之事；二是指没有做好分内之事应当承祖的后果。在法学理论中，有将法律义务与责任并提的情况，认为法律义务是法律关系主体依法应当为或不为一定行为的责任。在这里，“责任”相当于“义务”。也有将法律责任与法律后果并提的情况，认为法律责任就是法律关系主体因其违法行为所应承担的以法律制裁为实现形式的法律后果。在这里，“责任”相当于“后果”。根据上述理解，我们认为，所谓供电经营管理责任，即供电经营管理主体在履行供电经营管理职责的过程中对国家和用电客户应当承担的义务，如依法进行供用电管理、电费收缴、营销稽查、、保护用电客户合法权益、为用电客户提供服务等。而供电经营管理责任制则是为了保证供电经营管理责任得以落实的一系列制度的总称，如供电经营管理责任的分解制度、管理制度、评议制度、考核制度、激励与惩罚制度等。供电经营管理过错责任追究制度则是供电经营管理责任制的惩罚制度的具体化和进一步落实，是当供电经营管理主体没有正确履行其管理责任时强制其承担相应不利后果的一种管理监督制度，包括管理过错责任的认定、管理过错责任的追究、执行以及相关的程序制度等。只有对供电经营管理过错责任进行彻底的、认真的追究，供电经营管理责任制才能得到真正的贯彻和落实。

    二、关于供电经营管理过错责任的认定问题

    供电经营管理过错，主要是指供电经营管理主体没有正确履行供电经营管理责任，损害了国家或用电客户合法权益的情况。其表现形式是一定的过错管理行为，客观后果是使国家供电法律法规没有得到正确的贯彻执行，使国家或用电客户的合法权益受到损害。因此，引起供电经营管理过错的责任主体应当承担相应的责任，后果严重、触犯国家刑律的还应当承担刑事责任。供电经营管理过错责任的认定包含两个方面，一是对供电经营管理过错行为的认定，二是对管理过错责任的划分及责任形式的认定。哪一些供电经营管理行为可以构成管理过错行为，其构成的要件是什么，目前还没有统一的规定。在前一问题上，各地的做法差异较大。这主要是由于各地供电经营管理的现状及特点不同所致。我们认为，在规定供电经营管理过错行为时，既要参照《供电营业规则》及其实施细则、有关单项供电法律法规的规定，又要结合《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议规则》的规定，同时还要考虑各地供电经营管理的实际情况，既要包括那些普遍存在、长期得不到纠正的老大难问题，又要考虑防患于未然，将今后可能产生的管理过错行为纳入其中。另外，能细化、量化的要尽量细化、量化，不能细化、量化的也要作出原则性规定。最后，规定管理过错行为的种类和范围，还应当注意与现行法律、法规的统一、衔接，不能与其发生抵触和冲突。对现行法律、法规没有明确规定，但又确实存在管理过错需要追究责任的，要符合现行法律、法规的原则和精神。从目前供电经营管理所暴露出来的问题看，下列行为应当规定为供电经营管理过错行为：玩忽职守、不收或少收应征电费、造成国家电费损失的；擅自决定减免电费的；越权审批业扩报装申请等事项，导致电费流失的；擅自改变电价类别属性，寅吃卯粮或积压、截留国家电费的、随意降低或提高电价，缩小或扩大电价执行范围，损害国家或用电客户合法权益的；未按照规定加收滞纳金的；勾结、唆使或参与用电客户偷窃电的；不依法实施营销稽查的；利用职权对用电客户进行打击报复或者故意刁难的；不履行法定职责的；其他违反法律、法规和规章的规定，损害国家或用电客户合法权益，导致国家赔偿的管理过错行为。

    关于管理过错行为的构成要件，主要应注意如下几方面。一是主体要件，即构成管理过错的主体应如何确定，这关系到过错责任的承担人问题。为此，首先要正确区分供电经营管理主体和管理过错责任主体的关系。根据《供电营业规则》的规定，具有供电经营管理资格的主体，只能是基层供电企业，包括基层供电站所。基层供电企业的工作人员，不论其地位有多高，权力有多大，都不具有供电经营管理的主体资格，都不能对外行使管理权限。他们对外作出的一切管理行为，都是代表基层供电企业、以基层供电企业的名义作出的，其法律效力和法律后果应当由基层供电企业来承担。但作为供电经营管理过错责任的主体，则应包括基层供电企业和基层供电企业的工作人员。在实践中，供电经营管理过错责任的主体主要还是基层供电企业的工作人员，对供电经营管理过错责任的追究，主要也是对有关责任人员的追究。存在的问题是，在追究基层供电企业工作人员的管理过错责任时，是否一并追究基层供电企业的责任，该怎样追究。我们认为，既然基层供电企业工作人员的管理行为，是代表基层供电企业、以基层供电企业的名义作出的，其法律后果由基层供电企业承担，基层供电企业工作人员的管理过错，实质上就是基层供电企业的过错。因此，在追究基层供电企业工作人员管理过错责任的时候，应当一并追究基层供电企业的管理过错责任。否则，在法理上是讲不通的。二是主观要件，即管理过错行为人对其行为及其结果，具有故意或过失的心理状态。由于造成管理过错的原因是十分复杂的，要准确认定行为人是否具有主观过错是一件困难的事情。我们认为，由于供电经营管理是一件十分严肃的事情，为防止管理过错的出现，有关法律法规已从实体和程序上作出了严格的规定，一项具体供电经营管理行为的作出，既有相关管理人员根据事实和法律提出的处理意见。还有审核部门把关和有关领导的最后决策，如果再出现失误，很难说明相关人员没有过错。因此，只要有关人员无法证明自己确实在管理上不存在过错，就应当根据严格责任原则，认定其有过错，以解决主观要件认定难的问题。三是客体要件，即管理过错行为侵害了国家正常的供用电管理秩序，破坏了国家供电法律法规的贯彻执行，损害了国家或用电客户的合法权益。四是客观要件，即必须要有管理过错行为的存在。在具体判定上，有下列情形之一的，就可以认定为管理过错行为：主要事实不清、证据不足的；适用依据错误的；违反法定程序（包括管理文书不规范）的；超越或者滥用职权的；具体行政行为明显不当的。

    关于管理过错责任的划分，一是要划分基层供电企业的责任和基层供电企业工作人员的责任，既不能只追究基层供电企业工作人员的责任而不追究基层供电企业的责任，也不能一追究基层供电企业工作人员的责任就同时追究基层供电企业的责任。对基层供电企业而言，只有在发生重大管理过错行为，给国家或用电客户造成重大损失时，才能追究其责任。至于重大管理过错行为和重大损失的认定标准，可以由各地结合实际自行确定。二是要划分领导责任和一般干部的责任。对领导干部在管理过错中是否应当承担责任及责任的大小，应当根据领导干部在管理过错中所处的地位和所起的作用来具体认定。不能认为凡是出现了管理过错，都必须由领导干部来承担责任，否则，既不利于工作的开展，也使管理过错责任追究制度难以真正发挥作用。三是在责任的具体形式上，要结合管理过错行为的性质、情节、后果及社会危害程度来确定。该从重的要从重，该从轻的要从轻，做到过罚相当。

    关于管理过错责任形式的认定，目前各地的做法也不尽统一。某供电企业在实施管理过错责任追究时，规定了以下责任形式：经济追究，处以10元以上1000元以下的罚款；行政处罚，包括责令检查、限期改正、通报批评、待岗自费培训、调离管理岗位、免职等。另一供电企业的有关办法，则规定了扣发奖金、批评教育、行政诫勉、行政警告、行政记过、行政记大过、撤职、移送司法机关处理等形式。我们认为，由于供电经营管理过错责任追究制度，主要是上级供电企业对下级供电企业，基层供电企业对其工作人员的管理过错行为的责任追究，因此，在责任形式上，一要体现责任追究与教育转变相结合的原则，使之能够通过责任追究，既对有关责任人给予一定的惩罚，又能督促其不断学习，提高管理水平和管理能力；二要注意区分供电企业的责任和供电企业工作人员的责任，不能以追究供电企业工作人员的责任来代替对供电企业责任的追究，使追究供电企业的责任能够得到落实。三要注意有关法律法规规定的界限，不能超越法律法规的规定或授权。在具体形式上，对基层供电企业可以设定：取消创优评优资格、通报批评、对领导班子集体诫勉等责任形式；对基层供电企业工作人员可以设定：扣发奖金（或者一定数额的罚款）、行政诫勉、调离管理岗位、行政警告、行政记过、行政记大过、待岗、撤职、开除等形式。至于触犯刑律的，在追究其管理过错责任的同时，应当移送司法机关处理的，要坚决移送，不能以管理过错责任代替刑事责任的追究。

    三、关于供电经营管理过错责任的追究问题

    对供电经营管理过错责任的追究，主要涉及以下几方面问题。一是追究管理过错责任的部门；二是追究管理过错责任的程序；三是管理过错责任的划分。关于追究供电经营管理过错责任的部门。从目前实践来看，主要是各级供电企业的监察审计部门。存在的问题是，由于供电经营管理过错责任的追究主要涉及到对人的处理，而处理人的权力，一般又都集中在人资、纪检部门。这就形成了一种工作关系上的矛盾：负责追究供电经营管理过错责任的部门没有相应处理权，而拥有处理权的人资、纪检部门又不是负责追究管理过错责任的部门。为了解决这一矛盾，供电企业在规定监察审计部门具体负责供电经营管理过错责任追究工作的同时，设立专门的供电经营管理过错责任审查委员会，由本级基层供电企业主要负责人担任审查委员会主任，人资、纪检、营销、稽查、财务、纪检等工作部门负责人为成员。在此基础上，对二者的职责进行了明确、合理的划分。监察审计部门负责供电经营管理过错责任追究的日常工作，主要包括：接受举报、取证、提出处理意见，制作处理决定，监督处理决定的执行情况。审查委员会主要负责作出处理决定、对处理不服的复查等。至于处理决定的执行，则交由人资、纪检部门负责。人资、纪检部门根据监察审计部门制作移交的处理决定执行完毕后，将执行情况反馈给监察审计部门存档。这一模式，较好地解决了供电经营管理过错责任追究中的责、权分离问题，协调了各部门间的关系，调动了各方面的积极性，也有利于监察审计部门积极、主动地开展工作，保证了管理过错责任追究制度的顺利实施。关于管理过错责任的追究程序，首先要注意程序的公平和公正，以保护过错责任人的合法权益。不能因为其有过错管理行为，就忽视其合法权益的保护。其次要注意程序的公开和透明。要将管理过错责任的追究过程和结果置于全体干部职工的监督之下，避免监督别人而自己却不受监督的情况。再次要注意程序的完善、严密和合理性。在这方面，可以参考借鉴现行行政诉讼法的有关规定。基于以上考虑，我们认为，供电经营管理过错责任的追究程序应当包括以下几个环节：

    （一）立案。由监察审计部门根据掌握的管理过错线索（案源），进行初步审查后，报请审查委员会决定是否立案处理。案件线索，可以从营销管理检查、营业应诉及群众举报等途径获取。这里需要探讨的是，立案是否必须经由管理过错责任审查委员会负责人批准。从实际情况来看，有此规定，可以加强对管理过错责任追究工作的领导，也便于有关领导掌握情况，这是利；但是，也可能因为负责人的原因导致该受追究的过错行为人得不到追究，甚至形成管理过错责任追究制度因人而设而非因事而设的情况，这是弊。为防止这种情况的出现，我们认为，可以在保留负责人批准的同时，对负责人不同意立案，而监察审计部门认为应当立案的，交由审查委员会集体讨论决定是否立案。

    （二）调查取证。调查取证是认定管理过错责任的重要环节，只有搜集到充分、确凿的证据，并以此为根据进行定性处理，才不致造成“冤假错案”。实践中，调查取证的权力一般由供电企业监察审计部门独立行使。在调查取证的过程中，调查人员可以调阅有关的管理文书、档案，也可以询问有关的当事人，当事人可以对调查的问题进行陈述申辩，阐明自己的观点；对当事人的陈述申辩，调查人员应当记录在案。必要的时候，调查人员也可以经基层供电企业负责人批准，直接向用电客户调查有关情况；但为了不妨碍用电客户的生产经营活动，对用电客户的调查应当从严控制。值得探讨的问题是，由于过错管理行为往往与用电客户的利益密切相关，特别在用电客户与管理人员相互勾结的情况下更是如此，因此，调查取证要得到用电客户的配合有一定难度。加之从法律上讲，追究管理过错责任所进行的调查取证，既不同于营销检查，也不同于司法调查，有关法律法规还没有明确用电客户有协助、配合的义务。因此，如何从立法上明确用电客户有关的协助、配合义务是亟待研究解决的问题。

    （三）提出处理建议。即由监察审计部门在调查取证的基础上，综合审查有关的证据材料，并在此基础上初步认定过错行为人的过错性质，责任大小，并提出处理意见。

    （四）审查委员会集体讨论，作出处理决定。审查委员会在接到监察审计部门提出的调查材料及初步处理意见后，应当召集有三分之二以上成员参加的专门会议，首先由调查人员实事求是地介绍案情、调查取证的情况、纪检部门提出的处理意见及其依据。必要时，审查委员会可以直接询问有关当事人，有关当事人也可以提出申请，经批准后参加讨论会，并对调查情况、处理意见等进行陈述、申辩。之后，由参会人员对案件的性质、处理意见进行讨论。最后，由审查委员会根据三分之二以上多数人的意见作出处理决定；意见不统一的，也可以由审查委员会负责人根据多数人的意见作出决定，但不同的意见应当记录在案。审查委员会作出处理决定时，应当充分发扬民主，切忌一言堂。

    （五）执行。审查委员会作出处理决定后，由监察审计部门制作有关处理决定书，并送人资、纪检部门执行。人资、纪检部门执行完毕，应当将执行情况反馈给监察审计部门存档。有关当事人对处理决定不服的，可以在规定的期限内向审查委员会申请复查，由审查委员会在规定时间内作出复查决定。

    四、追究管理过错责任应注意的其他几个问题

    （一）正确处理批评与教育、惩罚与奖励的关系。推行供电经营管理过错责任追究制，根本目的在于加强管理监督，规范管理行为，提高管理水平。因此，对管理过错行为人，不论是领导干部或者是一般干部员工，该追究责任的都要坚决追究，保证该制度的贯彻落实不流于形式。但是，绝不能以追究责任代替一切，在追究责任的同时，要分清原因，加强教育、学习和转化，帮助过错行为人改正错误，提高管理水平和管理能力。只有这样，才能达到追究一人，教育一片，提高一层的效果。同时，对管理过程中的先进人物和先进事迹，要大张旗鼓地进行宣传、奖励。

    （二）正确处理管理人员与非法管理人员的平衡关系。追究管理过错责任，主要面向的是有对外管理权的一线管理人员。相对而言，基层供电企业中没有对外管理权的其他工作人员的风险较小。这就容易在二者之间产生不平衡，影响工作的积极性和主动性。因此，对不具对外管理权的工作人员，也应当建立其他相关的责任追究制度。只有这样，才能做到人人都有职有责，都有制度的约束和压力，才能保证各项工作的正常开展。

    （三）建立有关的考核和报告制度。供电经营管理过错责任追究制度是一项重要的供电经营管理监督制度。要保证该制度真正落到实处，除了在实施该制度的过程中要坚持秉公办事之外，还应当加强考核。对办事不认真，该追究责任而不追究责任，使该制度流于形式的，要根据有关规定进行严肃处理；对严格依制度办事，使该制度得到切实贯彻执行的，要给予奖励。（田光辉）