环评领域改革持续深化三维度环评将升级转换

　　我国环评领域改革持续深化三维度环评将升级转换

　　“十三五”战略环评将大步开启

　　中国电力报 中电新闻网 记者 邹春蕾

　　环境影响评价 （环评）是项目建设中必不可少的一环，一直以来都扮演着为项目建设提供科学指导、防治环境污染的角色。在国外，环评的功能主要是帮助企业和地区指定环境保护和可持续发展战略；在我国，环评则充当的是一道“门槛”―――项目只有获得环保批文，才有资格进入下一个审批流程，否则，项目就会被拒之门外，不得开发建设。

　　“十二五”以来，我国的环保机制、体制均发生了深刻的变革，以往立足于“项目环评”的环评制度难以适应新形势，也在酝酿着巨大的变革。于是，就有了2013年与2015年，环保部两次下放环评审批权限；2015年3月，部署要求全国环保系统环评机构脱钩；今年7月16日，印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》（以下简称“实施方案”）等一系列动作的发生……一场发生在环评领域的改革被拉开大幕并日益深化。

　　环境质量改善为考核的根本

　　《“十三五”环境影响评价改革实施方案》为未来五年的环评工作划定了框架，“改善环境质量为核心、全面提高环评有效性、创新体制机制、生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、环境准入负面清单”等成为框架中的关键词。所要构建的，是一个“不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效”的环评管理体系―――这就是环评领域改革所指向的目标。

　　环保部评估中心教授级高工陈瑾在接受记者采访时表示，2015年3月，环保部将多项建设项目环评审批权限下放至省级环保部门，各级环保部门的工作面临着新的变化，“我们都在讨论，环评审批权下放后，将什么作为合理、科学开展环评工作的抓手？答案是以环境质量改善为核心，制定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单，开展战略环评和规划环评。”“十二五”之前，我国实行的是以控制一定时段内一定区域内排污单位排放污染物总量为核心的环境管理方法体系。在一定时期内，环境总量控制对削减污染物排放、改变经济粗放发展方式发挥了巨大的作用，但不可回避的是，单一的环境总量控制与环境质量脱节，“并不能真实地反映地区环境容量和环境承载力，也不能防止地区性的过度建设。”陈瑾说。

　　2015年8月，新修订通过的《大气污染防治法》中，明确了将大气环境质量改善作为目标和考核内容。陈瑾认为，不管污染物的减排量是多少，归根截底是要落脚到质量的改善，所以将环境质量改善作为考核指标，更能触及环保管理的根本。

　　战略环评提上日程

　　从１９７９年我国在首次颁布的 《环保法》中提出项目环评概念，到１９９３年《环评法》中明确提出规划环评，我　  国的环评制度实现了跨越式的发展。

　　规划环评是指将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载能力分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更合理的战略安排，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。

　　“规划环评具有整体性、全局观，因此能够避免某个区域建设项目过度集中而带来的环境损害。例如，在之前的宁夏宁东煤电基地规划、山西低热值煤发电发展规划等环评审议过程中，环评单位都对当地的环境容量做了深入的摸底调查，并结合规划环评的适应性对项目的建设规模、布局、时序作出了调整和优化。”陈瑾说。

　　但在实际工作中，规划环评面临着一个较为尴尬的处境就是法律地位不高。与之相关的《规划环评审查意见》由环保部发布，是一项部门规章，在实施过程中其权威性受到挑战，难以真正落实。陈瑾表示：“如果将规划环评上升到一定高度，首先要让其法律地位上升到一定的高度，这样才能保证其顺利实施。”另外，虽然规划环评作为当前主要的环评手段，也起到了从源头防治环境污染和为决策部门提供科学依据的作用。但其并未真正实现政策层面或者战略层面的环评，也具有其局限性。因此，“十三五”的重点，是推动三维度环评升级转换―――由项目环评向规划环评、战略环评升级。

　　比规划环评更为宏观的是战略环评，其主要进行跨要素、跨部门、跨地区的战略、规划和计划。

　　２００９年，我国启动“五大区域战略环评”，即环渤海沿海地区、海峡西岸经济区、北部湾经济区沿海、成渝经济区和黄河中上游能源化工区，其涵盖了１５个省（区、市）的６７个地级市和 ３７个县（区），覆盖国土面积１１１万平方千　  米，经济总量占全国的 １ ／５，涉及石化、能源、冶金、装备制造等１０多个重点行业，是目前为止涉及地域范围最大、行业范围最广的战略环评。

　　2012年，环保部启动了西部大开发战略环评；２０１４年，中部地区发展战略环评完成；2015年又启动了京津冀、长三角、珠三角地区的战略环评。

　　“战略指导计划，计划指导项目。”国家环保部评估中心专家顾明在接受记者采访时曾指出，从战略层面考虑环境影响和项目布局的问题，将环境的考虑纳入经济社会综合决策中，能够将经济社会发展目标与环境目标从 “两张皮”拧成“一股绳”，统筹推进现有环境问题的解决。

　　而根据实施方案的要求，“十三五”要完成京津冀、长三角、珠三角等三大地区战略环评，并组织开展长江经济带和“一带一路”战略环评。由此可见，战略环评的步伐将迈得更大、更快。

　　环境监测实施省级以下垂直管理

　　根据实施方案，环评管理将实行省级以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，调整优化分级审批和监管职责。实施垂直管理，意味着地方环保部门将直接向环保部报告。此举直指地方环评造假等行为，有意解决地方政府为了政绩干扰环境数据等行为。

　　值得注意的是，执行了多年的环保竣工验收行政许可也将被取消，将建立环评、“三同时”和排污许可衔接的管理机制。

　　陈瑾介绍，环保竣工验收行政许可只是环评工作中的一环，经过多年的总结发现，随着环评制度的逐渐变化，该环节存在的意义已经不大。“对于这种过程中的减排，应该交给技术、工艺完成，环评应该更加注重最终的结果。”陈瑾认为，环评工作应转变思路，从“管得太多”转变为更加注重结果，才是科学、合理的环评管理机制。

李梁