从能源市场监管角度谈《能源法》的完善

2020-05-06 10:51:09 来源：谭一谈电力法律观察

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电力18讯：

能源行业的市场化改革离不开有效的能源市场监管，有效的能源监管离不开有力的立法支撑。4月10日，国家能源局发布关于《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（下称《能源法（征求意见稿）》）公开征求意见公告。《能源法（征求意见稿）》共11章117条内容，能源市场及其监管相关内容着墨较多，但也存在能源市场秩序监管措施和行政处罚相关条款缺失的问题。

一、能源市场和监管地位重要，但能源市场秩序监管措施和手段严重缺失

《能源法（征求意见稿）》针对设置能源市场独立章节，涉及能源市场秩序、电网和油气管网成本、电网和油气管网公平开放、普遍服务等经济性监管方面的条文多达25条，分布在第一章总则、第五章能源市场、第九章监督管理、第十章法律责任等章节。总体看，《能源法（征求意见稿）》将能源市场建设运营和市场监管放在重要地位，但对赋予监管机构的监管措施和行政处罚手段缺失，在强调政府部门“法无授权不可为、法定职责必须为”的背景下，将会影响到能源市场监管实践。

1、针对能源市场秩序违法行为行政处罚条款缺失。

《能源法（征求意见稿）》“第十章法律责任”中未见对能源市场违法行为的处罚条款，由于没有赋予监管机构有力的行政执法武器，寄予厚望的“有效监管”落实困难，不可避免地影响对能源市场的依法监管。目前，国内证券、期货、银行、保险等行业保留了专门的行业监督管理机构，特别是证券期货行业也有相关开展集中交易的专业市场。与这些行业的法律法规对比分析，《能源法（征求意见稿）》主要缺失以下内容：

一是缺少对市场主体在能源市场严重违法行为的行政处罚条款。证券、期货行业由于涉及集中交易的场所和方式，相关法律法规对市场主体在相关市场交易中的违法违规交易行为，都有相应的界定和行政处理条款。如，《证券法》“第三章证券交易”“第三节禁止的交易行为”明确提出要求禁止的内幕交易、市场操纵、扰乱市场等违法行为的具体表现形式；“第十三章法律责任”中第191条针对内幕交易、第192条针对市场操纵、第193条针对扰乱市场秩序等违法行为，明确了行政处罚要求。又如，《期货交易管理条例》第3条规定“禁止欺诈、内幕交易和操纵期货交易价格等违法行为”；“第七章法律责任 ”中第69条针对内幕交易、第70条针对市场操纵等违法行为，明确了行政处罚要求。综上，能源市场主体在从事市场交易活动中的违法行为及其行政处罚条款，需要在立法中有基本表述，再在后续相关专业法律法规制定或修订中细化落实。

二是缺失交易机构、调度机构严重违法行为的行政处罚条款。还是以证券、期货市场为例。如，《证券法》第200条针对交易所允许非会员直接参与股票的集中交易的行为，明确了行政处罚要求。又如，《期货交易管理条例》“第七章法律责任”中第64条针、第65条针对交易所的多种违法违规行为，明确了行政处罚要求。考虑到能源市场中电力、天然气市场涉及电网、油气管网的调度运行，相关调度机构执行市场规则和调度规则的行为也因纳入兼顾范畴。综上，能源市场交易机构、调度机构在从事市场运营和相关调度活动中的违法行为及其行政处罚条款，需要在立法中有基本表述，再在后续相关专业法律法规制定或修订中细化落实。

三是市场禁入等行政处罚手段缺失。市场禁入是一种重要的市场监管手段，在其他行业得到广泛应用；通过对存在严重违法违规情形的企业和个人实施一定周期或终身的市场乃至行业禁入，可以起到法律警示和威慑作用。如，《证券法》第221条、《期货交易管理条例》第77条、《商业银行法》第89条、《保险法》第179条，均提出了市场或行业禁入措施。《能源法（征求意见稿）》尚无相关条款支撑，将不利于有效开展能源市场秩序监管和行业监督管理。

2、信息披露作为一项重要的监管手段，只有罚则但未作为监管措施。

无论是证券、期货、银行、保险等金融行业还是电力行业，都将信息披露作为一项重要的监管手段。如，《电力监管条例》“第四章监管措施”中第23条“电力监管机构有权责令电力企业、电力调度交易机构按照国家有关电力监管规章、规则的规定如实披露有关信息”。《能源法（征求意见稿）》第110条第（四）项针对信息披露有相应的罚则，但是在“第九章监督管理”中未将其作为一项监管手段，前后表述不一致。

3、能源市场秩序的监管应与交易机构设立的审批权限基本匹配

按照国家有关政策，交易场所的设立应经所在地省级政府批准。国务院能源主管部门和国务院有关部门在推动能源市场发展，布局交易机构和交易平台时，要同时与省级人民政府取得一致意见。综上，《能源法（征求意见稿）》第69条能源市场市场秩序监管限定为县级及以上人民政府及部门不妥。

二、具体修改建议

1、对《能源法（征求意见稿）》第69条修改建议

增加一款：能源市场交易机构应当按照批准的章程和市场规则组织能源交易活动，落实能源市场风险防控主体责任，保障能源市场平稳运行。电力和天然气市场中的调度机构应当严格遵守市场规则和调度规则要求，提供公平、公正、公开的能源调度服务。禁止能源市场主体以违法手段操纵能源市场，影响或者意图影响能源交易价格或者交易量。

将“县级以上人民政府及其部门应当加强对能源市场运行秩序和自然垄断环节的监管，规范和维护公平竞争的能源市场秩序”修改为“国务院能源主管部门、国务院有关部门和省级人民政府及其部门应当加强对能源市场运行秩序的监管，规范和维护公平竞争的能源市场秩序”。

2、在“第九章监督管理”中增加一条“信息披露”作为监管措施。

〔信息披露〕能源主管部门和有关部门有权责令能源企业按照国家有关能源监管规章、规则的规定如实披露有关信息。

3、在“第十章法律责任”中增加3条能源市场秩序违法行为的处罚条款。

（1）能源市场交易机构、调度机构违反本法有关规定的，由相应能源监管机构责令改正，逾期不改正的，处10万元以上100万元以下的罚款。

（2）能源市场主体以不当手段操纵能源市场的，由相应能源监管机构没收其违法所得，按违法行为持续时间内的最小交易周期进行处10万元以上100万元以下的罚款。最小交易周期少于1天的，按天为单位进行处罚。

（3）能源市场交易机构、调度机构和市场主体存在严重违法违规行为的，相应能源监管机构可以禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事能源市场工作。

作者谭一谈，系能源行业资深从业人员。

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