配额制为什么如此难产，又能解决什么问题？

电力18讯：

 文/能源观察智库

这十余年，我们与一项能源政策一直纠缠不清。行文、博弈、征求意见，反反复复，甚至政策研究人员换了一茬又一茬。这可以说是国内最难产的政策。

 

可再生能源配额制，是一个舶来品。配额制的实施需要确定配额指标、确定配额义务承担主体、配额指标分配方式、配额义务考核方式、可再生能源电力证书等。涉及到各个地方政府、电网企业、发用电主体，目前还有配售电公司、自备电厂也需要承担配额考核义务。

 

其他的不说，单是配额指标的分配就经过了长时间的博弈。这个博弈首先是中央政府、地方政府之间的博弈；再者是意识形态的博弈，配额制具有强烈的行政色彩，这与市场配置资源的理念相悖。

 

经过长时间的博弈之后，指标分配下去了，又遇到了新问题？

 

今年3月，国家能源局对配额制征求意见，这是多年来首次对外征求意见。配额义务承担主体包括：各省级电力公司、地方电网企业、其他各类配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业)、拥有自备电厂的工业企业、参与电力市场交易的直购电用户等市场主体，并不包括发电企业。我们不知道背后发生了什么，为什么考核主体不包括发电企业？

 

除此外，在这里我们需要考虑一个问题，配额制的目的是什么？

 

三个方面的工作需要配额解决，（1）新能源供应问题，（2）新能源消纳问题，（3）财政补贴缺口问题。

所以配额制身上压了太多的担子，典型的既要，又要，还要的问题。如果解决不了呢？只能是以文件落实文件，重复以往的恶性循环，能源主管部门貌似什么都做了，但执行层面上什么都没有落地。

 

我们注意到3月份配额制征求意见的时候，关于配额的目的这样描述：“配额制以《可再生能源法》为依据，目的是促进可再生能源消纳利用，促进可再生能源高质量发展。”同时，“为有效计量和核算可再生能源电力利用水平，提供市场化手段平衡区域间可再生能源发电和利用能力的差异，促进可再生能源消纳，本办法引入了可再生能源电力证书制度。现阶段证书交易的主要目的是通过市场化手段促进可再生能源消纳。”

可以看到，无论是配额制，还是可再生能源证书，目的都是解决消纳的问题。且“可再生能源电力证书的转移和交易不影响可再生能源发电企业的相应电量继续享受国家可再生能源电价附加资金补贴”，“考虑到未来国家可再生能源价格政策机制的调整，如新建的可再生能源发电项目不再享受固定电价政策，未来可再生能源电力证书机制将会与可再生能源价格和补贴机制进一步衔接，如将证书作为可再生能源发电企业的额外收入来源替代原有的可再生能源电价附加资金补贴等。”

 

这里很明确，绿证交易不影响补贴的获得，未来考虑新建项目依靠绿证替代补贴。

 

但是随着时间推移，政策的目的在发生变化。因为新能源消纳的问题，貌似已经不是问题。所以配额、绿证必须要解决补贴的问题。

 

一个思路是将可再生能源发电分成两类，一类是保障小时数，一类是保障利用小时数之外的电量。保障小时之内的新能源发电量保电价和补贴，绿证直接转移给电网公司或者更购电主体；保障小时数之外的发电量参与市场竞争，绿证归属发电企业所有，绿证可以交易，用交易价格替代财政补贴。

 

这种方案在征求意见过程中传出来，新能源行业内反响巨大，资本市场的表现同样激烈。

 

随后，国家能源管理部门调整方案，绿证交易与补贴差额部分由再生能源附加补贴，也就是说补贴总量不变，不过是补贴的机构发生了变化。

 

这种方案可以平复民怨，但新的问题又来了。保障利用小时数定到多少？中东部这些不弃风的地区是不是也要设定最低保障利用小时数？最低保障小时数到底是上限，还是下限？最低保障小时数由谁来定？能不能以优先发电替代保障小时数？

目前，这些问题还没有答案。

 

所幸，昨天又参与政策制定的人士在某次会议上透露，国家能源局近日明确，不区分存量、增量资产，可再生能源补贴强度维持20年不变。国家能源局分管领导是在征求意见期间作出上述表态的。

如此来看，配额制政策考虑了新能源行业的诉求，20年补贴政策可以持续，当然这也是吸引投资者进入到这一领域的重要政策。

 

政策的担心落地了，新的问题是，绿证到底怎么交易？是否可以提前建仓，价格是否完全放开，交易是不是自由的？绿证有效期是不是长期的？

 

配额的考核能不能到位？考核目标实现不了会否有惩罚措施？国家能源局能不能管好地方政府？地方政府能不能管好地方电网？电网公司在绿证交易中能不能善始善终？如此，种种。如果制度不能落地，相当于大打折扣了。毕竟，我们缺少的不是好政策，而是政策的执行。