全国碳排放交易体系覆盖范围、总量设定和配额分配

 　　我国经济体量大，高能耗产业比重高，整个经济体的碳排放强度高，应对气候变化任务十分艰巨，需要有有效的政策和制度安排加以推动。建立全国性的碳排放交易体系（碳市场）是我国应对气候变化政策与制度的重要创新，其主要目的是利用基于市场的手段，以尽可能低的成本，履行我国应对气候变化的国际承诺，以及实现国内约束性的碳减排目标。

　　我国需要建立一个什么样的全国碳排放交易体系？碳市场在履行我国应对气候变化承诺和实现国内碳减排目标中起多大的作用？全国碳市场如何助力供给侧结构性改革？这些是我国碳市场建设中面临的根本性问题，对这些问题的解答和全国碳市场的覆盖范围选择、总量设定与配额分配密切相关。本人在这里谈一下对这三个问题的理解和看法，供大家参考和批评指正。

碳市场第一步从电力行业启动，未来将逐步扩大

　　要建立全国碳市场，首先要确定这个体系的覆盖范围，然后才能谈及数据报告核查、总量设定、配额分配和配额交易等其他设计要素。体系覆盖范围不仅要规定纳入交易体系管控的行业，也需明确纳入管控企业的门槛和温室气体种类等。因此，碳市场的覆盖范围决定了这个体系可以管控的温室气体排放总量的大小，也就从根本上决定了这个体系在履行应对气候变化国际承诺和完成国内碳减排目标中可发挥的作用大小，覆盖的碳排放总量足够大时，这个碳市场体系可对以上两个目标发挥比较大的作用。同时，当这个体系既覆盖了主要的能源供应部门，也覆盖了主要的能源使用部门时，这个体系也能更公平、有效地控制整个经济体的碳排放。另外，当碳市场覆盖到主要的存在产能过剩问题的高能耗行业时，能够真正助力供给侧结构性改革。

　　全国碳市场的覆盖范围应是多个行业。选择电力一个行业启动全国碳市场，是把电力行业作为全国碳排放交易体系建设的一个突破口，多个重点排放行业未来将逐步纳入进来。在2015年9月发表的《中美元首气候变化联合声明》中，提出全国碳排放交易体系将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。声明中指出的行业覆盖范围有充分的科学依据，很好地体现了我国应对气候变化和供应侧结构性改革的任务要求。

　　设定纳入交易体系管控的企业门槛也是交易体系设计和建设中的一项基础性工作。门槛越低，覆盖的企业数量就越多，市场管控的碳排放量就越大。但考虑到企业参与交易的能力和政府的管理成本，企业门槛也不是越低越好。在石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业中，年能耗一万吨标准煤及以上的企业大约有7000家。这些企业的总排放量占到工业部门碳排放的75%以上，管住了这7000家左右的企业，就管住了工业部门碳排放的大头，同时政府的管理成本也在可接受的范围之内。因此，将年能耗一万吨标准煤（年二氧化碳排放2.6万吨左右）作为交易体系的企业门槛是比较合理的。

　　能源使用导致的二氧化碳排放是我国最主要的温室气体排放来源，占我国温室气体排放总量的80%以上。在交易体系建设初期，把能源使用导致的二氧化碳排放作为管控对象也是一个合理的选择。根据我们的测算，现在的国家碳排放交易体系完全建成后所管控的碳排放量将占全国碳排放总量50%以上，能够为我国履行国际应对气候变化承诺和完成国内碳减排目标做出很大的贡献。

总量设定宜“循序渐进”

　　覆盖范围确定了碳市场的起始碳排放量，而总量设定就是在起始碳排放量的基础上确定交易体系在未来目标年份的碳排放总量。同样，以履行应对气候变化承诺和完成国内碳减排为目标，那么这个交易体系就需完成比较大的碳减排量，也就需要设定一个比较紧的总量。同时，总量设定也是确定碳配额的供应总量，是市场碳价形成的基础，总量设定的越紧，配额交易价格就会越高，反之亦然。

　　交易体系的总量设定是一个极具挑战性的工作，一方面，不仅要考虑碳市场覆盖范围的特征，也需要把握不同年份国家碳减排目标和对碳排放交易体系贡献的期望值，还需要对未来一个时期的经济增长率和交易体系覆盖行业的成长情况进行一定预判；另一方面，产业和企业的承受力和竞争力也要纳入考量中来。只有综合考虑以上各方面的因素，才能提出一个减碳效果明显、技术上可行、经济上负担得起、政治上可以接受的总量设定方案。

　　欧盟和国际上已建成的其他碳市场经历过的失败根本原因都和总量设定不合理有关，主要表现为总量设定过松，实际碳排放总量低于市场预先设定的总量，也就导致了碳价奇低。欧盟碳市场总量设定过松的一个重要原因，就是当初在设定时对覆盖行业未来的增长率预期过高，明显超过了后来实际的增长率。

　　此外，设定的碳市场总量是需要通过配额分配的方式落实到企业的，这就必须考虑到不同产业和企业实际减排潜力和承受能力。也就是说，总量设定既要自上而下地考虑应对气候变化和国内碳减排的宏观要求，也要自下而上地考虑企业的实际承受能力。从碳市场建设的国际经验和国内七个省市的试点实践看，总量设定面对很多的不确定性，应遵循“适度从紧”和“循序渐进”的原则，以确保国家碳市场发挥作用。

配额免费分配法适合我国当下国情

　　配额分配是采用适当的方法将设定的碳市场总量分配落实到所覆盖的行业和企业的过程。常见的配额分配方法有两种，有偿分配法—以配额拍卖为代表，和免费分配法。

　　拍卖法的优点是简单，配额配置效率高，缺点是会显著提高企业的经营成本，影响产业的国际竞争力，也可能会导致一定程度的碳泄漏（即高碳排放企业搬迁到其他碳管理政策更弱的国家和地区）。而免费分配法，则往往需要权衡效率和公平性，一般比较复杂，配额配置效率没有拍卖法高，但其优点是对企业的经营成本影响低，造成碳泄露的可能性小。从国际经验和国内七个省市的试点实践看，体系建设初期一般采用全部免费分配或绝大部分配额免费分配，之后不断增加拍卖在配额分配中的比重的路径。另外，考虑到在应用拍卖法时，一些对贸易敏感的工业部门，例如钢铁、化工行业，会存在将生产向国外转移，从而影响本国产业的竞争力和产生碳泄露的情况，所以即使在发达国家，对这些行业的配额分配也采用免费方法。我国碳市场覆盖的行业多为贸易敏感的工业部门，这就决定了我国碳市场的配额分配要以免费分配为主。国外的配额免费分配方法主要是历史总量下降法和基于历史产量的基准法。这两种方法适用于产量相对稳定的成熟经济体的企业。在我国，很多企业的产量变化很大，利用这两种方法分配配额会出现公平性问题，特别不利于能效高市场占有率大的企业，可能会出现“鞭打快牛”的问题。

　　经过七个地方碳交易试点3年多的实践，我国发展出了两种符合国情的配额免费分配方法，一种是基于当年实际产量的行业基准法，另一种是基于当年实际产量的企业历史强度下降法，比较好地克服了分配方法的问题。另外，通过行业碳排放基准的选择可以为工业部门的转型升级和结构调整创造新的激励，助力供给侧结构性改革。这两种方法应该成为中国国家碳市场主要的配额分配方法。考虑到配额拍卖在价格发现和改进发达和欠发达地区之间公平性方面的功能，也应积极研究和适时引入适合我国特点的配额拍卖分配方法。

　　总之，碳市场的覆盖范围选择、总量设定和配额分配三者之间是紧密关联的，属于上层建筑，从根本上决定着碳市场的成效，需要系统统筹和科学合理的顶层设计。如果能做到逐步扩大、循序渐进、高效配额分配，全国碳排放交易体系全部建成后，将对我国履行国际应对气候变化承诺和完成国内碳减排目标作出巨大贡献。（清华大学　张希良）