电力普遍服务监管：本源、任务与方法

电力18讯：    作者：李创军

　　普遍服务是电力公用事业属性的重要体现，是电力企业履行社会责任的重要任务。在我国社会主义市场经济条件下，做好电力普遍服务工作，既是坚持电力产业公用事业属性的基本要求，也是电力企业履行社会责任的基本义务，更是国有电力企业义不容辞的政治责任。加强普遍服务监管，对于实现全体人民共享电力改革发展成果，保证电力基本服务水平，促进社会和谐具有重要的作用。

　　电力普遍服务的基本内涵

　　 普遍服务无论是作为一个概念，还是作为一项实体性义务，最早都是出现在通信领域。１９０７年，美国ＡＴ＆Ｔ公司总裁威尔先生在公司１９０７年年度报告中提出“一种政策，一种体制，普遍服务”。１９３４年，美国首先将普遍服务纳入法律体系，美国《电信法》明确规定“电信经营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信服务”。此后，普遍服务逐渐扩展到邮政领域，１９９９年的万国邮政公约第一条明确规定：各成员国应使所有使用者（客户）都能享受普遍的邮政服务，即以合理的价格在领土的每一个角落提供经常、优质的基本邮政业务。我国《电信条例》及修订中的《邮政法》都对普遍服务做出了具体规定。

　　 电力普遍服务是近年出现的一个新概念。随着电力改革的不断深入，电力普遍服务逐渐被提上了议事日程。２００２年我国开始实行新一轮电力体制改革。２００３年，国家电力监管委员会正式成立。国务院《关于印发电力体制改革方案的通知》（国发２００２５号）和电监会“三定”方案（国办发２００３７号）都明确赋予电监会监督电力普遍服务政策实施的职能。电力普遍服务作为一个完整概念开始出现在国务院正式文件当中。但就实践而言，我国电力普遍服务工作实际上一直在做。无论是目前正在实施的户户通电工程，还是前几年实施的农网改造、同网同价，以及长期以来我国一直坚持的对少数民族地区、边远地区和贫困地区、农村地区电力建设给予扶持等政策，实际上都是电力普遍服务政策的具体实践。

　　 电力产业承担普遍服务任务是由电力产业的技术经济特性决定的。第一，从产品特性来看，电力是应用最广、使用最便捷的能源产品。随着社会进步、经济发展和人民生活水平的提高，电力已经成为生产生活的必需品，既是开展社会生产的重要生产资料，也是人民生活不可或缺的生活资料，关乎民生，影响发展，必须实行普遍服务。第二，从技术特性来看，虽然分步式发电很早就已经是成熟的发电技术，但时至今日，以远距离集中发电和同步交流电为基础的集中式电力系统的技术模式仍然是世界上主导的电力技术模式。而集中电力系统一旦建立，就会导致垄断的局面，使电力供应形成自然垄断。因此，必须为电力经营者（尤其是电力网络经营者）设定普遍服务义务。第三，从经济特性来看，集中式电力系统的技术模式使得电力产业成为典型的网络型产业，具有明显的规模经济效应。也就是说，单个消费者的消费对其他消费者具有正的外部性。这就是说实行普遍服务对电力经营者而言，具有一定的经济合理性。总之，电力产品的必需性，电力设施的基础性以及电力供应的垄断性和电力网络的外部性等，都要求电力产业必须实行普遍服务。

　　 参照世界经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）对普遍服务的定义（任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁），电力普遍服务可以定义为：政府通过制定政策和采取措施，确保一国范围内的任何用户都能以合理的价格通过某种可行方式享受到具有一定质量保证的非歧视性的基本电力服务。根据这个定义，电力普遍服务本身应该是政府对于公民的一种责任，但政府可以通过委托实施的方式，将普遍服务作为电力经营者的一种法定义务。只是即便在普遍服务实施主体转移后，政府依然是普遍服务的责任主体，有义务保证普遍服务得到切实实施并给予承担普遍服务义务的经营者必要的补偿。电力普遍服务具有以下特点：第一，可获得性。即用户都应当得到电力服务；第二，非歧视性。即所有用户都应当被同等对待；第三，可承受性。即服务价格应当为全社会绝大多数用户能够承受。这三个特点，第一个是要解决“用得上”问题，第二个是要解决“用得好”问题，第三个是要解决“用得起”问题。需要说明的是，电力普遍服务的内容、标准、水平是动态变化的，随着经济社会发展水平的不断提高，普遍服务的要求也会不断提高。同时，由于地区经济发展水平的差异，不同地区普遍服务的内容、标准、水平也将会有所不同，但都不能低于国家规定的基本水平。

　　电力普遍服务监管的主要任务

　　 要实现全国范围内的任何用户都能以合理的价格通过某种可行方式享受到具有一定质量保证的非歧视性的基本电力服务这样一个普遍服务目标，绝非易事，会面临诸多困难。普遍服务的主要任务是要以特殊的价格（绝大多数用户能够承受的价格，一般不高于服<