我国电力监管的目的和制约因素

编者按
　　我国电力监管体制建立时间不长，如何更好地发挥监管机构的作用，行使监管职能，一直为研究界所重视。本网今日刊发美国剑桥能源咨询公司高级研究员张驰的文章，作者追本溯源，在重新审视监管目的与现实条件的基础上提出，我国政府应该增强国有电力企业的商业性，不再视其为实现规划和政策的工具，而政府应该转而采用不图利润不扭曲市场的财政政策来实现社会经济规划、增进社会福利的各种目标。

我国电力监管的目的和制约因素

张驰　　

    自２００２年电力体制改革以来，我国在重组电力产业、引入现代化企业制度、搭建新的市场和监管结构等“硬件”方面取得了明显的成绩，而在市场竞争和监管作用的发挥等“软件”方面进展相对缓慢。如何根据我国的具体条件发挥电力市场竞争和监管的作用仍是“十一五”期间电力改革的研究重点。本文重新探讨了电力改革和监管的目的、限制条件、电力市场和监管条件下政府如何改变政策手段实现各种宏观社会经济目的等问题，并对我国建设电力市场和监管体制提出了建议。　　

    电力监管的目的　　

    电力监管在西方有近百年的历史，在理论和实践上都很成熟了。在理论上，西方国家很早就认识到电力行业具有自然垄断特性，电力产品兼有公共品性质，因而存在市场失灵的情况。政府有必要通过监管控制电力企业的自然垄断行为，限制企业随意提高价格和降低服务质量，促进市场公平有效竞争，实现公共利益目标。在此认识基础上，这些国家从上个世纪３０年代起建立了以价格监管为主要手段的电力监管制度并实行至今，只是上个世纪９０年代发生了放松监管的变革。这一变革没有改变监管的目的，只是缩小了监管的范围。
　　我国电力市场和监管改革有一个要澄清目的和必要性的问题。这方面首先要结合我国的具体国情，即我国的电力行业仍实行国家规划。这个国情从两方面提出了电力市场和监管的必要性问题。其一，实行国家电力规划，潜台词是，认为国家规划要比电力企业根据市场需求规划自身发展要更好、效率更高。如果这种认识决定着规划和市场的基本关系，显然我国没有必要建立电力市场和监管，坚持国家规划就好了。如果这种认识是针对我国目前过渡期而言，那就应该有意识地尽快建立电力市场和监管，包括将规划、决策和经营权交给企业。其二，电力规划是国家社会经济总体规划的一部分，国家规划赋予电力市场监管改革多重目的，如增加电力投资，提高电力效率，优化能源结构，增强能源安全，提高能源效率，减少环境污染，等等。值得考虑的是，电力市场竞争和监管能不能解决所有这些问题？要同时解决这些问题，还能不能有竞争和监管？显然，西方的监管理论和实践都表明电力竞争和监管的主要目的是追求效率，不能包治百病。政府选择电力改革模式首先需要在多重目的中作取舍。
　　笔者认为我国电力市场和监管改革应该明确以提高电力行业效率和克服市场失灵为目的。达到这个目的可以分两步走。一是建立市场规则，造就商业性电力企业和加强价格监管。市场规则包括从项目开发、融资、采购、生产、销售到偿付等均按市场操作，机会均等。商业性电力企业应以追求利润为目的。与此同时，电监会的价格监管能力要加强。不能像过去那样企业上报什么价格，上面最终就批什么价格。二是在第一步的基础上引入市场竞争，提高电力企业效率。
　　我国目前电力行业的状况和新近发布的电力调度规则实践表明，提高能源效率、减少环境污染、保障供应安全是参与成本竞争迫切需要解决的问题。在没有实现充分竞争的情况下，做好第一步（尤其是电价监管）就变得十分重要。　　

    监管的限制条件　　

    我国的电力市场竞争和监管有哪些限制条件？从以往的讨论中可以总结出以下几点：（１）我国电力工业处于发展阶段