农电工的养老保险问题探析

电力18讯：    农电工是农村用电的直接管理者，是党和政府有关农电方针、政策的基层落实者，是县供电企业在农民群众心目中的具体形象代表。农电工在农村用电事业中具有不可或缺、不可忽视、不可替代的作用。但长期以来，从劳动合同上对我国农村电工就没有一个明确身份界定，他们既不属于正式合同工，也不属于临时工，因此其切身利益如工资、劳保、医疗待遇等没有相关政策，乡镇电管站自1999年开始进行了农电体制改革，而改革又给农电工的管理带来许多新的课题，农村乡镇电管站改制为供电所，按照国务院2号文件的要求供电企业对改制后供电所的管理人员（通常称在编人员）实施统一管理，但对于农村电工的管理感到十分棘手。

　　一般农村电工是按农村行政村一村配备一人，因此，农电工是一个十分庞大的社会群体，他们不离土地也离乡，主要身份仍然是农民，只是利用了部分时间协助供电所进行在农村供电的抄表收费、维护线路等生产管理工作，加之目前农村供电实行的仍然是以电养电的政策，农电工的工资是从农村分类综合电价中支付的，基于这种客观背景，供电企业很难实施对农电工的统一管理。但是随着“两改一同价”农电体制改革的开展，这方面问题的明确和解决迫在眉睫。现实中，因这方面问题认识的差异产生的劳动纠纷时有发生，特别是农电工的劳动工资、保险等待遇，不少农电工甚至以此为由上访静坐，更有甚者将电力企业推上被告席，对赴公堂，这无论对电力企业还是农电工本人都是极大的挫伤，上升到法律上，特别是劳动保险的有关问题时，更具复杂性，那么对于农电工究竟应否办理养老保险，怎样办理保险呢？其中的某些操作问题不得不值得我们思考，笔者尝试提出自己的见解，以求教于同仁。

　　做为养老保险，国家设立的目的就是为了使劳动者在年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，按月或一次性以货币形式支付的保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活需要。它是按国家统一政策规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。结合农电工的客观背景特点，笔者认为对于农电工的社会保险应当注意以下内容：

　　一、关于养老保险渠道问题

　　根据国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)中关于农村(含乡镇企业)的养老保险制度改革，由民政部负责，具体办法另行制定的决定，为此民政部民办发〔1992〕2号文件制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。综上所述，在我国养老保险从体系上有两类：城镇企业职工的养老保险制度和农村社会养老保险制度。

　　那么，这两类保险的对象应怎样区别呢？根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》第二条“保险对象及交纳、领取保险费的年龄”的规定：.保险对象是非市城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。一般以村为单位确认(包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等)，组织投保。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等，可以以乡镇或企业为单位确认，组织投保。外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险。

　　二、两类养老保险的区别：

　　由此不难看出：两者保险对象的最重要的区别就是其是否具有城镇户口。城镇企业职工的养老保险与非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口的养老保险具体采用的办法也是不同的。前者是按国家统一政策规定强制实施的为保障城镇职工在离退休后基本生活需要的一种养老保险制度，其核心内容是统一和规范企业和个人的缴费比例。职工退休费用社会统筹是职工养老保险制度的一个重要内容，即由国家、单位和个人共同负担；后者以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，突出自我保障为主的原则，不给政府背包袱；农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，属于个人所有。个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短；

　　三、农电工养老保险的适用

　　由于两种保险类型的基本操作或基金来源渠道是根本不同的，因此笔者认为首先明确农电工的保险类型适用是尤其重要的，由于现实中农电工亦工亦农，主要身份仍然是农民，并且各乡镇供电所对其人身管理并不是按8小时工作制来严格要求的，他们本身具有很大的自由，只是利用了部分时间协助供电所进行在农村供电的抄表收费、维护线路等生产管理工作。从根本上，农电工无论从农民身份上，还是乡镇职工身份讲（在农电改制前农电工或从属于村或从属于乡镇电管站），仍属于《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》第二条“保险对象”的范围，因此，对于农电工的养老保险问题应当按照民政部的关于县级农村社会养老保险办法办理。

　　四、农电工养老保险的认识误区

　　但在现实中，很多人认为“只要与企业有劳动关系，则都应当按劳动部的关于企业职工养老保险办法”，笔者认为这是片面的，至少是对我国养老保险制度缺乏整体了解。笔者也曾经带者美好的愿望想：“为激发农电工的工作积极性，为了他们老有所养，对各县供电公司拔高要求，应当按劳动部的要求办理企业养老保险”，但是这样操作下去，是否农电工就可以真正实现老有所养了呢？

　　结合我省农电体制改革现状，各地基本上在1999年完成资产移交，即由乡镇电管站改为县公司供电所，需注意的是在移交之前几乎没有电管站为农电工办理企业养老保险（因为即使办也应该办农村养老保险），移交后，暂且先认同县供电公司应当为农电工办企业养老保险，那么待农电工“退休”后养老金的利益是怎样体现的呢？

　　社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度是我国企业养老保险的根本特点，按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）规定：“劳动者达到退休年龄，并且交费年限达15年以后，由社保部门按照国家、单位和个人共同负担的原则计发基本养老金，基本养老金主要由基础养老金和个人帐户养老金组成，退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20％，个人帐户养老金月标准为本人帐户储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次支付给本人。”；个人帐户是怎样构成的呢？根据规定“企业缴纳基本养老保险费（以下简称企业缴费）的比例，一般不得超过企业工资总额的20％（包括划入个人帐户的部分），个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4％，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8％。社会保险机构按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人帐户，个人缴费全部记入个人帐户，其余部分从企业缴费中划入”。
　　
　　五、农电工办理城镇职工企业养老保险的三大障碍

　　（一）、退休制度的突破

　　而针对农民工，如果也进入这个渠道办理养老保险，那么首先需提出注意的第一个问题是：农民工有没有退休的问题？答案是农民工不存在退休问题，因为退休本身就是对城镇职工而言，它有严格审核程序，由劳动行政部门最终审批。加上在我国，农民的经济体系基础在于国家分配给其赖以生存的土地。从这个角度上讲农民不同于在城镇没有任何生产资料的无产阶级（广大的工人群体），为此，您就不难理解为什么国家在对城镇职工采取不同于农村的养老保险制度，或者说在国家政策和经济上更多倾向于职工养老利益的保障！那么，农民工不存在退休问题，是否就意味着农民工不能按照企业职工的养老保险办法享受社会福利了呢？笔者认为原则上应当将这两个问题挂钩，否则必然导致国家对农民的经济政策的重新调整，在这一点上，国务院有关部门还未出台政策加以明确，但现实中存在脱钩的做法，即回避这个宏观政策问题，而只考虑交费年限是否满15年，如果达到这个条件，某些社保机构也还按企业职工的养老办法对付。当然笔者对这种做法的科学性、合理性保留质疑。

　　（二）农民工的工作不稳定性给养老保险的办理带来事实上的困难

　　这里需要提出注意的第二个问题是：交费累计15年，即意味着某个农民必须以合同工形式为城镇用人单位服务15年以上，并且这些用人单位（可能是一直在某个单位劳动，也可能跳槽过）都为其办理了养老保险，只有在此前提下，才可以满足上述条件，但事实上，农民工的用工形式非常不稳定，甚至常常有很多农民工在城镇用人单位干了一段时间后，又因种种原因再回乡务农，从而不可避免的产生了养老保险中断的问题，在现实操作中或由社保局保留其帐户，待重新就业时，接续或转移养老保险关系；或根据农民工本人申请，将其个人帐户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，事实上这是农民工企业养老保险办理后最常见的结局，如果是这样的结局，笔者认为，无论对农民工本人还是企业都是不负责的，特别是对于那些为农民工交纳养老保险的企业，他们交纳的相应部分养老资金因落实不到农民工本人，而转入社会养老基金。也不存在退回的问题。着也根本有违企业为农民工办理养老保险的初衷。

　　（三）、企业养老保险个人帐户与农村养老保险个人帐户的不能互通，从根本上否定了农电工办理企业养老保险

　　当然我们应清楚这始终是指该农民工的企业养老保险帐户，但由于按民政部的农村养老保险办法，同一个农民工还可能存在一个农村养老保险的个人帐户，从前面的阐述，你不难看出，企业养老保险个人帐户与农村养老保险的个人帐户是两个资金渠道根本不同的载体，甚至在农民工回乡务农的情形下也不能帐户资金互通，从而事实上抹杀了农民工此前的企业养老保险，因此在这里需要提出注意的第三个问题便是：企业养老保险个人帐户与农村养老保险的个人帐户在特定的情形下是否可以资金互流？据劳动社保有关部门人士介绍，这个问题也是他们所关心的问题，就当前法规政策规定来看，答案是否定的，笔者认为由于两种帐户不能互通，事实上也使农民工的企业养老保险的办理成为不必然，或者说是一种“幻想的期望值”特别是对于企业，往往是“竹篮打水一场空”。

　　养老保险是社会保障制度的重要组成部分，是利国利民的一项基本制度，随着经济的发展，我国已逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，在这种多层次养老保险体系中，基本养老保险可称为第一层次，也是最高层次。笔者重申，前面的分析是针对城镇职工的基本养老保险而言，由于这种保险的法定强制性导致在实践操作上的许多新问题，正是基于这些新问题的解决，笔者浅显的谈了以上看法。

　　笔者认为，我国11亿农民是我们整个社会的衣食父母，他们是勤劳而艰辛的，随着城市经济的增长，越来越多的农村人口走进城市，为城市经济的繁荣做出了巨大的贡献，仅就电力行业的蓬勃发展来看，农电工也做出了不可磨灭的贡献，他们的劳动权益应当得到更多的社会保障，然而这不是一家企业，或一个行业所能左右的了的，这个问题需要国家根本改变某些政策认识，理顺国务院相关部门出台的法规政策，解决其中的缺陷甚至彼此的冲突，最终使劳动者不分城乡差别、地区差异享受到社会劳动保障制度的“阳光普照” 。