电力融媒体|国家电网杂志:国企改革,改什么
国企改革,改什么
文/北京大学研究员、中国企业改革与发展研究会副会长 李锦
近年来,中国国企改革始终是社会热点。2017年新年伊始,这一话题热度不断上扬,在陆续召开的地方两会上,国企改革亦成为高频词。要深入理解我国国企改革,有必要弄清为什么要进行改革,国企改革都经历了几个阶段,以及目前国企改革的实施重点。
为什么要进行国企改革
“国企改革”,顾名思义,首先是“国家”要改革,然后才是“企业”要改革。企业的改革主要是企业自身的改革,而国家的改革则主要是对计划经济体制遗留的生产关系的改革,根据建立社会主义市场经济体制的根本要求,对国家与企业的关系进行实质性的重大调整。
从世界的、历史的宏大背景看,我国的“国企改革”是面对计划经济这一现实提出来的。工业革命以来近代经济的发展,从一定意义上说,就是通常所称的“市场经济”的发育和发展过程。尽管不同的国家由于历史背景不同呈现出差异,例如,由于国家介入程度的差别而有所谓的“美国式道路”和“德国式道路”的区分。但在总体上,自由企业制度和主张自由竞争、抵制国家过多干预的意识形态占主流地位,向市场经济的过渡具有“自然发育”的特点。
十月革命以后,特别是二战以后相继走上社会主义道路的一批国家,其初期都采取了计划经济体制。在实行计划经济的初期和中期,这些国家曾有过工业和经济的高度增长,但体制内部的矛盾,最终促使他们以不同的方式开始了向市场经济的“转型”。
国企改革的进程
从1978年开始的改革开放历程算起,我国的国企改革可以大致分为四个阶段,这是以党中央四个三中全会为标志的。
第一阶段(1978~1991年)是商品经济自主经营、自负盈亏阶段。具体分为扩大企业自主权的试点阶段、实行以承包制为主体的经营阶段和转换企业经营机制的阶段。最早的国企几乎是作为国家生产的一个部门、一个厂房,所以国有企业的一切责任都要由国家来承担。1984年10月,党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,拉开了城市经济体制改革的序幕。这一阶段,在计划制定、产品销售、利润留存等方面,政府给企业下放了一些权力,实行多种经营方式。多数企业采取了承包经营的方式,承包的形式多种多样,一些小企业实行了租赁经营。这种经营权承包的方式在1987年进入高峰期,效果有限。从此企业改革的重点从扩权让利转到转换企业机制的轨道上。
第二阶段(1992~2002年)是建立现代企业制度的新阶段。1993年11月,党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确指出,中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体,为建立社会主义市场经济新体制创造基础。与此同时,全国人大还颁布了《公司法》,这标志着中国的国有企业改革进入了第二个阶段,即建立现代企业制度、进行企业制度创新的新阶段。但是,到了1997年后进入三年脱困的结构调整,制度创新并没有进入实质阶段。
第三阶段(2003~2012年)是建立健全国有资产管理和监督体制,以国有资产体制改革推动国企改革。党的十六届三中全会作出的是关于完善社会主义市场经济体制的决定,国务院国资委于2003年成立,作为国有资产的出资人代表直接监管中央企业,使国有经济布局和结构调整进入由出资人统一规划、市场化运作的新阶段,出台了企业重组合并及结构调整等一系列重大的国企国资改革措施。出资人代表的逐步到位,在一定程度上促进了国有大型企业法人治理结构的完善。这时候,政府的控制力度仍然较大,加之投资刺激政策实施,企业规模与机构膨胀,留下很多后遗症。
第四阶段(2013至今)是全面深化改革的新阶段。党的十八届三中全会作出关于社会主义市场经济体制的决定,2015年9月,正式公布《关于深化国有企业改革的指导意见》,另有相关方面的22个文件,形成“1+N”文件体系。总的思想是进一步推进国有资产和国有企业的市场化改革,实现公有制与市场经济的融合,发挥好国有经济的主导作用,使社会主义制度的优越性更加充分地发挥出来。2015年以来,国企改革领导小组在若干企业进行了改革试点,目前全面改革正在积极推进。
国企改革改了这么多年,为什么现在还要改革?因为市场化方向与政企分开这个核心问题一直没有得到很好的解决。这是症结所在。这次改革确定的主题是深化国企改革,方向是坚持市场化改革,核心问题是政企分开、所有权与经营权分开、发挥市场资源配置的决定性作用,目的是不断增强国有经济活力、影响力和抗风险能力。
为何要不断深化国企改革
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面总结,科学提炼了发展中国特色国有企业改革发展道路,深刻分析国有企业面临的形势和任务,坚定不移地推进国有企业改革。具体到2017年,国资国企改革改什么,怎么改?重点有以下五个方面:一是总要求。要按照统筹推进、重点突破的要求加快改革步伐,更好发挥改革牵引作用,这是总体与重点的关系。二是标准。要深化国资国企改革,加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。三是突破口。混合所有制改革是国企改革的重要突破口。四是环境。要加强产权保护制度建设,抓紧编纂民法典,加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护。五是方法。要完善跨部门的统筹机制,加强对财税、金融、土地、城镇化、社会保障、生态文明等基础性重大改革的推进,既制定方案又推动落实。从发展趋势来看,国企改革在2017年的看点主要包括以下九个方面。
看点一:目标浓缩,聚焦主业。以提高企业核心竞争力和资源配置效率为目标,今年国有企业要加快以市场配置资源的力度,向中高链条集中,实现稳定增长,央企利润额力争同比增长3%、努力达到6%。
看点二:分类提速,推进改革。目前,国企功能界定分类已基本完成,定量复核后即可公布。现在中央企业要对二级企业进行功能分类。许多大型央企在原有业务重叠、多级法人体制的低效率弊端下,又增添严重的主业重叠和关联交易,与国际资本市场规则相冲突。因此,国企功能界定分类将推动集团内部的整合。
看点三:集团层面改革有所突破。中央企业大批国企资产证券化,推动央企公司制改制与上市是2017年国企改革中颇为抢眼的亮点。将积极探索集团层面股权多元化改革,全面完成国有企业公司制改制,支持央企间、央企与地方国有企业交叉持股,大力推进改制上市工作,力求包括集团层面在内的混改有所突破。
看点四:七个垄断行业进入实质性改革。在国企改革推进过程中,垄断领域的“混改”一直是难啃的硬骨头。中央经济工作会议定调的2017年混改七大领域的电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工中已选择了七家企业或项目开展第一批混合所有制改革试点,铁路、民航、电信等领域的“混改”力度则会大一些。我国军工体制改革进程今年将再度提速。
看点五:资本投资、运营公司将拓展授权内容。向试点企业放权,针对前期试点遇到的问题,今年将加大授权力度,在二、三级企业推进。10家中央企业子企业开展员工持股试点后,中国建材和国药集团混合所有制改革试点取得阶段性成果。改革试点成果将会公布。
看点六:完善公司法人治理结构发力在董事会建设上。党的领导与公司治理怎么融入,加强出资人机构与董事会的沟通制度化,加快形成权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制,可能有一些动作。
看点七:发展创新一批,管理提升一批、清理退出一批,加快深度调整重组步伐。今年央企兼并重组将延续去年的势头和特点,以主业为中心,一方面是外部重组,围绕“做强做优做大”的基本原则,形成一批能够同国际巨头竞争的企业,一方面是央企内部重组,重心开始向资本、项目、产业板块等内部要素转移。后一类是内部重组,减少央企数量和层级。中央企业以优势龙头企业和上市公司为平台,通过股权合作、资产置换等方式整合同质化业务。加快钢铁、煤炭、电力行业整合,海外资产整合。
看点八:供给侧改革重点仍然是去产能,出现“2+5”。以前强调的是钢铁、煤炭,今年将加上有色金属、船舶制造、炼化、建材和电力等五个行业,去产能进一步拓展和深化。
看点九:促进国有资本合理流动优化配置。发挥国有企业结构调整基金、国有资本风险投资基金的引导带动作用。央企投资将分两条线进行,一条线是有国资委背景的国新、国投、诚通三家投资经营公司运作,一条线是央企自己的运作。国资监管系统和央企严控风险、稳健经营。提出要加强债券尤其短融、超短融债券风险排查,严禁开展融资性贸易,严控非主业投资比例。
目前,国有企业改革已经全面展开,接下来需要继续深化,特别重视优化股权结构、完善公司治理等结果,由落实转向实质上进展。当然,在当前中国经济大背景下,“稳”字依然是国企改革的前提。对政企不分、对所有权与经营权分离,对国家与企业的关系进行实质性的重大改革和调整,是国企改革的关键和根本所在,只有抓住这个关键和根本,我们才有打好国企改革攻坚战的基础和前提。
赵雅君
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