王淑娟：财政部可再生能源新政对光伏行业影响简析

电力18讯：

1月20日，财政部、国家发改委 国家能源局联合下发《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（文件原文参考：财政部新春大礼），并对该文件进行了官方解读（解读文件原文参考：财政部对未来补贴发放要点的解读！）。

同时，修订了《可再生能源电价附加资金管理办法》（文件原文参考：财政部修订），与上一版相比，修订程度非常大。

两个文件、一个解读同时下发，相辅相成，简单谈一下个人的理解。将这三份文件放到一起，主体内容大概可以归纳成三块：

一、可再生能源基金管理四项原则

二、前七批目录之外项目确权的四个前提

三、未来补贴发放的四项原则

一、可再生能源基金管理四项原则

原则1：以收定支，不新增缺口

2019年，我国第二、三产业用电量为61225亿kWh，居民用电量为10250亿kWh。如果2020年的用电量增长4.2%，分别按照1.9分/kWh、0.4分/kWh的附加标准，则预期可再生能源附加年收入增加约为50亿元。

2020年，所有享受补贴的可再生能源项目（风电、光伏、生物质）一共安排了50亿的补贴总盘子。因此，2020年的新增补贴缺口，相对于2019年不会增加。现在明确公布的是光伏15亿元，风电、生物质的尚无公开数据。

 

原则2：开源节流

开源的措施有两种：

1）由于部分企业的拖欠，之前可再生能源附加的征收率约80%左右。自2019年1月1日起，可再生能源发展基金由税务局征收，提高征缴率；且以前年度应缴未缴的，由税务部门负责征缴入库。

2）2021年开始，实施强制绿证管理。

 

节流的措施有三种：

1）大力开展平价上网，

2）每年都降低指导电价，并开展全国竞价，降低补贴需求；

3）将输送线路补贴纳入电网的输变电费用中。以2019年为例，风、光、生物质的总发电量约为8000亿kWh，按照1分/kWh的接网补助标准，每年能省80亿元；未来，随着可再生能源发电量增加，预期节约80~100亿/年。

 

原则3：确权，电网发目录（扶贫除外）

可再生能源补贴目录发放流程长、耗时长，一直被业内所诟病。以第七批目录为例，从2017年3月份申报开始，到最终目录下发，大约用了15个月的时间！

 

自2020年起，尚未纳入补助清单的项目通过国家可再生能源信息管理平台进行申报，经省级能源、价格管理部门进行合规性审查后，由电网企业根据相关管理办法规定，依照项目类型、并网时间、技术水平等条件确定，定期向全社会公布。

这一举措，大大简化了获得补贴资格的流程，使项目能尽快获得补贴！之前，据相关专家介绍，最快2020年下半年，部分项目就可以获得补贴。

 

因此，未来财政部不会再发补贴目录，而改由电网公司发放。国家电网、南方电网、地方电网，要分别将本辖区内、纳入补贴名单的项目向全社会予以公示。另外，光伏扶贫、公共独立项目目录仍由财政部发放。

 

原则4：分类管理（有优先级）

补贴资金不足，存在缺口，无法让所有项目及时、足额获得补贴。因此，一些特殊类型项目，如：

光伏扶贫、自然人分布式、竞价项目、自愿转平价项目、参与绿证交易项目的补贴资金，将获得优先兑付。

待上述项目补贴发放完之后，其他类型项目才能获得补贴。

二、前七批目录之外项目确权的四个前提

前提1：完成核准/备案、在当地实施方案清单内

这项工作由项目所在省/市发改部门负责。

自2014年开始，国家能源局将指标分配给各省，各省实行“项目实施目录”管理，在省目录内项目，才能获得补贴资格。由于“先建先得”造成“黑户”电站，因此必须确定项目在省里的实施方案名单内，不是黑户电站。

 

前提2：特定时间内全容量并网

这项工作由项目所在省/市电力部门负责。

一般项目必须获得当年指标，且在下一年630前全容量并网，才能获得当年的上网电价。否则，项目的上网电价会降低。因此，并网时间是确定上网电价非常重要的依据。

 

前提3：上网电价获批复

这项工作由项目所在省物价部门负责。

各省的管理政策不同。有的省给项目上网电价批复，有的省则不给。但项目并网之后，省物价部门应该对项目享受的电价予以明确。

 

前提4：核准/备案、并网要件通过审核

这项工作由项目所在国家可再生能源信息中心负责。

项目并网之后，项目业主应将上述三个前提证明文件在国家可再生能源信息中心的网站上提交，并通过审核，才能被确权。

 

从上文可以看出，未来项目的确权，实际上是涉及到四个管理部门：省/市发改部门、省/市电力部门、省物价部门、国家可再生能源信息中心。

三、未来补贴发放的四项原则

原则1：补贴资金为税后

根据文件原文，补贴资金的标准如下。

不同类型的项目，适用的增值税率不同，但均为税后资金。

 

原则2：补贴资金发放形式不变

补贴资金仍然采用之前的发放形式，电网在每年3月30日前向财政部提交申请，财政部审批后进行拨付。如下图所示。

2019年5月，财政部就将2019年的补贴资金拨付给电网公司，并公示了拨付给地方电网公司的81亿元。（详见：11省获财政部81亿可再能能源补贴！）

2019年11月，财政部就公示了2020年计划发给地方政府的56.75亿元补贴资金预算（详见：财政部2020年补贴预算已经完成！），国家电网及南方电网范围内的补助资金另行下达！

相信今年也补贴资金也会很快拨付。

 

原则3：特殊项目优先发放，其他项目等比例兑付

光伏扶贫、户用光伏项目、竞价项目，这三类项目优先、足额兑付，不会发生拖欠；自愿转平价项目、参与绿证交易也是优先兑付。

 

除了上述积累项目之外，其他所有类型的项目，包含前1~7批的项目，以及7批之外新确权的项目，将全部按“同比例统一”兑付。因此，未来前7批项目和新确权的项目，在补贴发放上是同一个待遇的。

 

目前，光伏扶贫并网约15GW，财政部已经发放了超过10GW项目的补贴目录；2019年前并网的户用光伏项目并网总规模预计3GW左右，再考虑竞价项目。初步测算，优先发放的项目，每年所需要的补贴约为100~150亿元。因此，剩余发放给普通项目的补贴资金只有700亿左右。

剩余项目的总补贴需求约为1400亿元。

由此来看，除了光伏扶贫、户用、竞价项目之外，其他所有类型的项目，未来可能只能拿到50%左右的补贴资金。

 

原则4：按发改委核定电价时小时数发

单个项目补贴资金额度根据国家发展改革委核定电价时采用的年利用小时数和补贴年限确定。达到补贴资金额度的项目不再享受国家补贴，但仍可按照燃煤发电上网基准价与电网企业进行结算，获得更多收益。

因此，未来每个项目每年获得补贴的电量就是：年利用小时数✖️规模

多发的电量，只能按照煤电基准电价结算，无法获得补贴。

四、其他需要注意的四个问题

1）2020年新增的海风、光热项目将无补贴

2019年底前备案、2021年底前完成并网的海上风电、光热项目享受补贴，以后的海风、光热项目改由地方补贴，国家层面不再给补贴。

2）强调鼓励资产证券化

补贴拖欠造成各大新能源投资企业都有大量的应收账款，造成企业资金沉淀，无法进行再投资。2018年开始，很多可再生能源企业开展“可再生能源电价附加补助资产证券化”，将应收账款资产证券化与绿色金融相结合，来解决补贴拖欠问题。

（详见：绿色资产证券化：解决补贴拖欠新途径！）

2019年4月，证监会也发文件鼓励利用可再生能源的补贴收入开展资产证券化。

（详见：证监会：可再生能源补贴收入可做ABS）

 

3）2021开始实施强制绿证政策

自2021年1月1日起，实行配额制下的绿色电力证书交易，同时研究将燃煤发电企业优先发电权、优先保障企业煤炭进口等与绿证挂钩，持续扩大绿证市场交易规模，并通过多种市场化方式推广绿证交易。企业通过绿证交易获得收入相应替代财政补贴。

 

4）明确对于“骗补”、“套取补贴”予以处罚。

五、最大的意义在于：确权的光伏电站可以交易

根据之前的报道，截止2018年底，补贴拖欠总规模超过2300亿元，截止2019年底应该达到3000亿元左右。根据下图进入目录的项目情况，主要是光伏项目被拖欠。

光伏项目50%以上由民营企业持有。在补贴拖欠的情况下，民营企业唯一的选择似乎有：出售项目换取现金的方式缓解企业压力。2019年电站交易异常活跃，就是基于此原因。

然而，由于黑户电站的存在，大部分买家并不愿意购买1~7批目录之外的项目。

 

根据市场调研了解，目前大部分光伏项目是以融资租赁的模式开展，考虑到补贴拖欠的因素，融资租赁公司一般给企业3年的宽限期。3年之内，企业只还利息，不还本金，3年之后还本付息。

2016年3月份之前并网的项目，由于已经获得了补贴资金，所以还本付息无压力。

2016年3月~2018年531并网的项目，补贴资金约占总电费收入的40%~60%，如果不获得补贴，根本无力还本付息。

未来还本付息、减缓资金压力，民营企业必须出售电站，但收购方又不收购为进入目录的项目，这对民营企业来说是个死循环。

2017年全国并网光伏电站53.06GW，是历年最高；这53GW中的很多项目，2020年将面临还本付息的压力。如果不能进行交易，则很可能引发光伏行业的系统性金融风险。

这份文件将所有项目确权、由电网发放目录和补贴，一方面民营企业可以获得活水，缓解资金压力；另一方面，此举促进电站交易，极大降低金融系统性风险。