剑指“弃风弃光弃水”——面目全新的配额制如何影响中国能源结构？

电力18讯：

 作者：李海涛  大唐集团规划发展部

 

3月23日，国家能源局下发了《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》。自2012年以来，配额制相关政策多次公开征求意见，但都因利益相关方的强烈反对未能正式实施。与以往征求意见稿相比，这一版配额管理办法的最大特点是变化大、看不懂，以至于办法发布以来，全面深入的解读文章少之又少，本文尝试对办法的主要变化进行了梳理和解读，希望能够对业内理解和掌握政策有所帮助。

 

概括起来，新版配额管理办法的重要变化有以下几个方面：

 

第一，水电纳入总量配额。新版办法将可再生能源电力配额分为包含水电的可再生能源电力总量配额（简称总量配额）和不包含水电的非水电可再生能源电力配额（简称非水电配额）两类，分别进行考核。分析认为这是主管部门为了解决水电弃水和外送难题，推动水电开发提出的举措。毕竟要完成2020年15%的非化石能源占比，以及能源转型目标，水电、风电、光伏都是必不可少的主要支撑。

 

第二，明确发电企业不承担配额考核任务。办法第七条规定了四类市场责任主体，即省级电网企业，其他各类配售电企业，拥有自备电厂的工业企业，参与电力市场交易的直购电用户，也就是明确了只有电力市场中的购电主体承担配额义务。

 

2016年2月，国家能源局发布《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》，明确提出，到2020年，各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上。2016年4月，国家能源局又发函就建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度征求意见，提出到2020年，燃煤发电企业承担的非水可再生能源发电配额与火电发电量的比重已经达到15%以上，企业可以通过自建非水电可再生能源项目，或购买可再生能源电力绿色证书的方式来完成配额。尽管这一办法遭到了各大发电集团的强烈反对，最终没有正式出台，但却在业内形成了共识，认为火电企业接受配额考核势在必行，只是时间早晚的事。因此，新版配额制考核办法没有将火电企业纳入考核主体，多少有些出乎意料。

 

分析认为，这是主管部门综合考虑火电企业的反对意见以及当前火电行业经营形势做出的举措。2015年和2016年是火电行业近年来经营形势最好的时期，各大发电集团火电板块的利润基本都创下历史最好水平。2017年以后，受煤价高企和发电小时数持续下降的影响，火电行业的亏损面持续扩大。因此，这个时候再推出火电配额考核，火电行业的反对只会比2016年更加强烈，即使能够强行推行，其落地程度也会大打折扣。因此，新版办法将考核主体落在了电力市场中的购买方，意图通过市场需求约束供给。

 

第三，可再生能源电力证书相关变化，这是新版办法变化最大也最复杂的地方。

 

首先对应于水电纳入总量配额，增加了水电证书，仅用于总量考核，随水电交易自动转移给购电方。非水电证书在购电方按照购电协议规定，全额结清购电费用后，转移给购电方。也就是说，证书在电力交易完成后，所有权转移给购电方。

 

购电方，也就是承担配额考核任务的市场主体，在考核年度内，如果购买的可再生能源电力不能满足配额要求，则可以通过向其他市场主体或可再生能源发电企业购买证书，来完成配额指标。通过证书交易仍然无法完成配额指标的，则需要通过区域电网公司购买替代证书完成配额。

 

根据办法规定，替代证书价格由各省级电网公司提出定价方案，并报国务院价格主管部门备案后执行。电网企业出售替代证书形成的资金，用于补偿经营区域可再生能源消纳费用的支出。因此，可以将替代证书理解为针对市场主体不能完成配额的惩罚措施。

 

通过以上的梳理可以看出，对发电商来说，证书一般并不会产生额外的收益，电网公司、售电公司等购电方超额完成配额目标的部分证书，可以通过市场交易获利。同时据了解，证书所有权转移给购电方后，发电企业保留有出售相应电量的绿色电力证明的权利。换句话说，一千瓦时的可再生能源电力，配额指标所有权归购电方，绿色电力证明所有权归发电企业。但如何与当前的绿色电力证书自愿交易制度衔接，是分别核发证书和绿证，还是只核发证书，办法里没有明确。另外，考虑国内绿证自愿交易的市场并不活跃，不会产生可观的额外收益，可再生能源发电企业通过绿证强制交易增加收入、替代补贴的想法恐怕要落空了。

 

之所以采取这样的方案，分析一是对应于配额责任主体的变化，发电企业不承担配额责任，也就无法产生大量的市场需求。二是近年来非水可再生能源的成本快速下降，尤其是光伏领跑基地招标电价逐年创新低，增强了主管部门对2020年风电、光伏平价上网的信心，认为非水可再生能源对绿色证书收入的依赖性不强。三是允许购电主体之间的证书交易，增加收益，以激励市场主体消纳非水可再生能源的积极性。

 

第四，非水可再生能源配额指标调整较大。与2016年相比，新版办法对各省承担的非水可再生能源配额指标进行了较大调整。18个省份调高，并且部分省份调高的幅度比较大，九个省份调低。推测是在指标制定过程中，再次进行了测算，毕竟目前到2020年底，只有不到三年的时间，测算结果可以更准确。一方面为加快推动非水可再生能源占比的提高，对确有空间的省份调高目标。另一方面也考虑客观实际，对于确实难以完成的省份，将目标进行了调低，避免相关省份的反对或政策落地性差。

 

总体来看，新版配额管理征求意见稿，是在这一政策经过多年多次征求意见，因各相关利益主体强烈反对而迟迟不能出台的情况下，主管部门为加快推动政策正式出台，综合考虑整体行业形势和各方利益后，以促进可再生能源生产和消费为主要目的，推出的一版相对温和但有些复杂的管理办法，通过考核和激励需求侧，带动供给侧，实现配额目标。

 

在生态文明建设和能源革命的决心和力度不断加强的大背景下，2018年配额制管理办法正式推出的可能性非常大。当然，不排除正式文件会有较大的修改，但相信配额的基本原则和要求不会改变。对于地方政府，特别是部分发展可再生能源不积极的政府，可能要重新调整能源发展理念。对于承担配额考核责任的市场主体，电不再是同质化商品，价格低者优先购买，不管是主动还是被动，购买一定比例的可再生能源电力将成为义务和常态。对可再生能源发电企业来说，虽然不能像期待的那样产生直接收益，但市场消纳空间有望显著提升，新项目开发环境有望改善。对于火电企业来说，虽然不需要购买证书，但发电空间可能受到进一步挤压。