内蒙电力自革命（二）

电力18讯：    
　　增量改革

　　“增量改革”调动了发电企业参与市场竞争的积极性

　　市场交易方案设计好后，电力监管部门、地方政府和电网公司开始争取另一重要参与者――发电企业。在体制方面，2003年实行厂网分开后，内蒙古电力企业产权结构逐渐明晰，形成了电网投资运营单一化，发电投资主体多元化，发电结构多样性的电力市场格局。

　　“最开始是电力主管部门、监管机构和电网企业和我们一起讨论，讨论规则时非常激烈，因为大家都在争，大家都希望在新的规则中能处于尽量占据优势的位置。”内蒙古发电行业一位人士说。

　　这一讨论的目的就是，要发电企业接受电力市场。他们接受的前提就是要相对公平，如果游戏规则不公平的话，拿出去也不能被人接受。对于接受国资监管部门考核的发电企业来说，由于国有电力企业的财务状况主要取决于政府决策，同时既要追求利润，又要服务于公共利益，企业的核心价值追求发生错位，降低成本或进行创新的动力不足。

　　而发电企业没有太多筹码，它们需要为在这个行业“跑马圈地”付出代价。此时，每年闲置的装机容量就超过了2000万千瓦。很多时候，每台机组的发电时间只有4000小时，有的甚至只有3800小时。

　　在讨论方案阶段，相关方面的代表常常碰头。内蒙古电力公司一位处长说：“那时候他们几乎是天天见面，见面就讨价还价。”幸好，“那时候吵架能吵半天也不拍桌子散会，有时候相互出主意”。

　　发电企业意识到内蒙古电力的供过于求不是一天两天，也不是一两个月的问题，而是一个比较长期的问题。从长远发展角度考虑，发电企业清楚知道市场交易是可以接受的。何况，无论是否愿意，这都是它们不得不面对的现实。按照设计方案的规则，增量改革也是发电企业可以接受的。

　　为了推动市场，方案设计者强调要以“增量电量为主”，发用电计划分配确保发电企业获得满足生存的基础电量，参与市场则意味着争食更多的蛋糕。政府也表示，推行多边交易后，市场电量会逐步扩大。

　　“增量改革”思想不仅突破了全电量竞争的束缚和弊端，有利于计划电量循序渐进地向市场电量平稳过渡，有利于保障发电企业基本利益，调动发电企业参与市场竞争的积极性。

　　“在这个过程中有很多技术问题，怎么处理？所以我们讨论得非常激烈，而且花了很长时间。”张粒子教授说。

　　2007年11月，在内蒙古电力市场建设与大用户直购电试点的座谈会上，与会各方就建设内蒙古电力多边交易市场达成一致意见，支持电力多边交易市场的建设，即参加交易的电厂和用电企业同时进行报价，由交易中心按照电力市场的规则对报价进行处理的价格。

　　买卖双方协商或者竞价形成，一般低于直接上电网购电的销售电价，企业因此可以得到相对优惠的电价。电厂则希望实现“薄利多销”，争取计划电量以外的市场电量。

　　紧急提速

　　在达到意见基本一致的情况下，“我们才开始建设和运行”

　　2008年11月16日，内蒙古自治区政府决定立即启动多边交易市场，目的是争取恢复和启动用电负荷200万千瓦，保证内蒙古平稳过冬。

　　此前的9月份始，内蒙古电网用电负荷呈跳水状曲线急剧下滑。大部分的盟市用电负荷在短短两个月内由两位数的增长变成两位数的负增长。

　　据介绍，自治区党委时任负责人与有关部门干部深入调研，认为能源是自治区大头，必须从降低部分行业电力价格入手，才能遏制煤电下滑，他们当机立断，做出了电力多边交易市场的决策。

　　冬季已近，内蒙古的麻烦还在于，如果蒙西电网继续维持低负荷的话，在冬季供暖时期，自治区将有一半的供热机组不能启动。

　　当年10月16日，原国家电监会正式批复《内蒙古电力多边交易市场方案》。

　　这一份方案以内蒙古自治区政府的名义同时上报国家电监会和国家发改委。内蒙古电力行业一位人士说，国家电监会对此持肯定态度，肩负电力市场化职责的监管机构需要一个突破口，承担宏观经济调控重任的国家发改委则态度不明。

　　一位知悉内情的人士告诉记者，发改委不同司局对这一方案的意见不完全一致。部分相关司局倾向于支持内蒙古这一方案，如国家发改委经济体制改革司相关官员曾经表达了支持内蒙古在电力市场化改革中先行先试的意见。

　　“这完全可以理解，背负不同的职能和责任决定他们看待新事物持有不同的视角。”这位知悉内情人士评价说。

　　凭借国家电监会的“放行令”，内蒙古政府大胆启动。11月1日，内蒙古自治区政府召开专题会议，同意5天后启动电力市场。重新回忆当时情形，内蒙古经信委一位官员说，在达到意见基本一致的情况下，“我们才开始建设和运行”。

　　这一在当时看似“一意孤行”的决定，效果立竿见影，负荷很快触底反弹。从2008年11月17日开始至2009年2月17日，三个月时间里电力多边交易电量达85.5亿千瓦时，共启动用电容量293万千伏安，扣减停退的用电容量53万千伏安，增加用电容量240万千伏安，折合用电负荷200万千瓦。

　　此番紧急启动的多边交易期限为三个月。经济主管部门选择了对电价敏感、生产经营压力大、复产任务重的相关行业试行电力多边交易价格。其中铁合金、多晶硅、单晶硅、工业硅、电石、氯碱化工、氟化工企业，用电价格每千瓦时下浮0.08元。黑色金属冶炼、有色金属冶炼及深加工企业，每千瓦时下浮0.04元。分别由自治区政府、内蒙古电力集团、火力发电企业和相关煤炭企业按比例分摊。神华集团、伊泰集团等大型煤企参与。内蒙古自治区副主席任亚平说：“煤电统筹，是多年来自治区能源建设的经验，凡在自治区投资建大电厂，我们在煤上就给他优惠。反之，建设规模大的电厂，也对开发自治区的煤矿带来很好的效益。”

　　“通过紧急启动电力多边交易市场，不仅成功应对了金融危机的强烈冲击，及时有效地遏制了用电负荷急剧下降的趋势，有力地帮助企业恢复生产；而且保证了供热机组全部启动，维护了边疆稳定、民族团结和社会安宁，成为全国应对国际金融危机的一大亮点。”内蒙古经济主管部门在一份上报的总结材料中写道。

　　正式启动

　　“地方政府推行任何一项改革，都是期待改革对发展经济起到作用”

　　紧急启动电力多边交易后，2009年1月10日，内蒙古自治区政府主要负责人主持了自治区政府2009年第一次常务会议。相关负责人在会上说，虽然我区应急启动多边交易市场初见成效，但电力需求矛盾仍十分突出，一些大用户步履艰难，这一局面短期内难以彻底缓解。因此，我区2009年要继续推进电力多边交易市场建设，并积极争取国家有关部门支持，形成长效机制。

　　两天后，内蒙古自治区政府以[2009]5号文印发《关于进一步推进电力多边交易市场建设的意见》，进一步深化电力市场建设。文件称，“通过实施电力多边交易，可以充分发挥我区能源优势，优化电力资源配置，积极培育和加快建设竞争、开放、有序的内蒙古电力市场，加快自治区工业结构调整、产业升级和煤电转化步伐，提高自治区工业经济的整体竞争力”。

　　2009年2月18日，华北电监局印发《内蒙古电力多边交易市场方案》（送审稿），并下发通知，明确要求内蒙古电力多边交易市场2009年5月1日之前具备模拟运行条件。内蒙古自治区政府根据通知，开始部署电力多边交易市场应急启动阶段向正式启动多边交易市场的平稳过渡和有效衔接。

　　2009年7月1日，内蒙古自治区经委会同华北电监局共同启动内蒙古电力多边交易市场模拟运行。

　　在模拟运行期间，经自治区经委核准共有19家发电企业的1774万千瓦装机容量参与市场，占统调装机容量3526万千瓦的50.3%；有18家用电企业参与电力多边交易。

　　从2009年5月至2010年4月，多边交易市场累计交易电量225.1亿千瓦时。其中：大用户直接交易电量129.1亿千瓦时，占市场交易电量的57.35%；区外电能交易61.7亿千瓦时，占市场交易电量的27.41%；发电权交易34.3亿千瓦时，占市场交易电量的15.24%。

　　模拟运行近一年后，华北电监局印发《华北区域内蒙古电力多边市场运营规则》及市场运营一系列文件。

　　2010年5月6日，内蒙古和国家电监会在呼和浩特的内蒙古电力公司一楼举行了多边市场正式启动仪式。时任电监会主席王旭东到场站台。

　　经过经信委核准，一共17家发电企业的1498万千瓦装机容量参与市场，占统调机装机3825万千瓦的39.16%。16家用电企业参加了多边交易，行业囊括电解铝、PVC及原料配套、天然气化工、氟化工、石墨、生物制药、有色金属冶炼、单晶硅、多晶硅、氯碱化工等。

　　内蒙古经信委相关负责人说：“政策环境和市场条件决定我们不能一下子全部放开。在这个逐步放开的过程中，我们选择最早的切入点就是我们的优势特色产业。政府希望他们能最早享受到改革的红利。”

　　同时，“必须明白一点，地方政府推行任何一项改革，都是期待改革对发展经济起到作用。”

　　包头铝业在内蒙古多边交易市场中占有最大份额。包铝共计三条电解铝生产线，每月交易电量在5亿千瓦时左右，年交易量60亿千瓦时，占全年交易电量的30%。

　　在包铝的市场成本中，电费大约占生产成本的40%，电力多边交易开展前，包铝生产成本为16250元一吨，直接交易后，其成本降低到15952元，较原来降低298元/吨。通过电力多边交易，包铝每月降低电费支出860万元。

　　包铝是第一批准入企业中唯一一家电解铝企业。内蒙古电力行业主管部门和监管机构制定的准入标准是接入电压等级不低于35千伏，必须符合国家相关产业政策的要求，达到环保和能源消耗的要求。经济主管部门选定行业中符合条件的企业可以同时进入直接交易名单中。“按产业一批一批地进去，这是国内最领先和最公平的，也是相对规范的。”华北电力大学教授张粒子说。

　　同一产业的企业同一批次准入也有一定的创新性。在国外，直接交易都是按照一个电压等级准入，即某个电压等级以上或者多少容量和用电量以上的可以进入市场。因为建设电力市场的其他国家很多都是发达国家，它们不像中国这样有要淘汰的落后产业。内蒙古创造性地提出按照产业一批一批进入。

　　这一市场机制令内蒙古招商引资有了新优势。从2010年正式运行至今，内蒙古已经形成了直接交易的氛围，也形成了低电价优势。“原来的价格体制不利于资源优势的发挥。”内蒙古经信委的官员说。“现在很多企业主动来内蒙古投资，很多人都是看中这种机制而来，洽谈时先问能不能参与多边交易。我们的回答是说，只要符合条件，都可以进来。”

　　两度叫停

　　听取内蒙古方面的汇报后，高层倾向支持内蒙古在电力市场建设上的试验

　　正式运行一个月后，多边交易市场再起波折。

　　2010年5月5日，即内蒙古多边交易市场正式运行的前一天，全国节能减排工作电视电话会议召开，要求“下更大的决心，花更大的气力，做更大的努力，确保实现‘十一五’节能减排目标”，“坚决压缩高耗能、高排放企业用电，对超过国家和地方规定的单位产品能耗限额的单位，收取惩罚性电价”。

　　在“十一五”规划中，中央政府承诺五年内单位GDP能耗降低20%。而“十一五”前4年全国单位GDP能耗累计仅下降14.38％，要在2010年完成“十一五”降低20％左右的冲刺目标显然十分艰巨。特别是2010年的第一季度，电力、钢铁、有色、建材、石油化工、化工等六大高耗能行业加快增长，全国单位GDP能耗上升3.2％，大大增加了后3个季度的工作压力。

　　两个月后，国家发改委、工信部、监察部和电监会组成的全国节能减排督察组至内蒙古检查节能减排工作。

　　检查过后，督察组口头要求内蒙古暂停电力多边交易市场。理由有二，一是参加多边交易的用户大部分是高耗能企业，不符合节能减排工作会议的精神；二是其他省份出台的优惠电价都全部停掉，内蒙古也要停，否则其他省份会仿效，节能减排的任务就不可能完成。

　　此时，国家发改委提出，多边交易市场要暂停，重新向国家发改委上报电力市场多边交易方案，发改委力争在当年第三季度末批复方案，请电力市场多边交易待批复后再开始运行。

　　内蒙古方面人士解释说，内蒙古电力多边交易市场建设反而促进了节能减排。理由是，经过国家核准并取得发电业务许可证的高效环保机组（容量30万千瓦及以上）方可进入电力多边交易市场，通过市场平台，实现了具有竞争力的高效环保机组多发电，打破了计划分配电量模式，建立了“环保机组多发电”节能减排长效机制。

　　而参与多边市场的用户也被严格限定在国家鼓励类和支持类产业范围内，符合国家产业政策和自治区产业结构调整原则。

　　此时，为了完成节能减排的指标，中央政府各个部委在全国各省区和各个领域都展开督察，并表明“要强化行政问责，未完成的要追究主要领导和相关领导责任，根据情节给予相应处分，直至撤职”。

　　当地一位人士说，经过权衡，为服从服务于宏观调控和节能减排工作，确保内蒙古电力多边市场健康运作，国家电监会向内蒙古和华北电监局下发了《关于内蒙古电力多边交易市场暂停安排交易的函》（办市场[2010]278号）。依据此函，内蒙古经信委也下发了《关于内蒙古电力多边交易市场暂停安排大用户直接交易的通知》（内经信电力字[2010]263号），内蒙古电力多边交易市场暂停交易。

　　2011年初，自治区按照2010年电力多边交易市场暂停时的约定，根据内蒙古经济形势和节能减排完成情况，经信委下发了《关于恢复内蒙古电力多边交易市场大用户直接交易有关事宜的通知》（内经信电力字[2011]86号），决定单方面恢复电力多边交易市场运作。

　　“发改委口头要求暂停时，已表明争取在2010年的第三季度末批复电力市场方案。内蒙古是一直等到2011年初才重启直接交易的。”

　　2011年7月，国家发改委下发《关于整顿规范电价秩序的通知》（发改价检[2011]1311号）文件，要求“未经国家发改委、国家电监会、国家能源局批准，擅自开展大用户直供电试点，或者以其他名义变相降低企业用电价格的，要立即停止执行”。

　　此份文件的出台与此前的节能减排督察有着直接关系。国家发改委价格检查司组织的全国节能减排电力价格大检查中，首次采取了超常规、超大规模的组织方式，全国动员上万人参与检查，范围涉及全国所有燃煤发电厂，“参与人数之多、范围之广、效果之明显前所未有”。为了扭转以往重检查轻规范的局面，决定出台整顿电价的文件，以期彻底取消一直没有很好解决的地方政府越权出台优惠电价措施的问题。

　　内蒙古电力多边交易市场的“违规之处”在于审批程序存在问题，必须经国家发改委、国家能源局和国家电监会联合审批才能生效。

　　派员与国家发改委磋商后，内蒙古自治区负责领导作出指示，为了完善电力多边交易市场审批手续，请内蒙古电力公司按照国家发改委文件要求，暂停交易安排。