从新电改方案看天然气改革方向

电力18讯：    
　　3月中旬，新电改方案正式下发，引起广泛热议。由于电力与天然气存在一定的共性，这让市场对刚刚拉开帷幕的天然气价格改革充满期待和想象，但同时也警醒人们对天然气市场化改革不能过于乐观。

       4月1日起，国家试点放开直供用户用气价格，并将引导这些放开价格的天然气进入上海石油天然气交易中心交易，逐步形成中国天然气市场价格。这意味着我国天然气市场化改革，特别是天然气交易迈出了重要一步，但从电力市场化进程来看，天然气市场化改革还只是刚刚开始。

       与电力市场一样，天然气领域也呈现自然垄断格局，而且一时很难打破。目前，在国内天然气领域，“三桶油”集生产、进口、批发为一体，覆盖了勘探、管网运输等上中游业务体系，近年来还积极进入下游城市燃气市场，成为天然气行业的“巨无霸”。上下游一体化的经营模式以及准入、定价、管输等方面仍带有的“计划”色彩，抑制了天然气产业发展的活力，天然气市场“铁板一块”的格局亟待改观。

       例如，“三桶油”之间因管道归属问题没有实现管网共享，其他上游企业如煤层气开发企业、煤制气企业依然难以实现管道的“第三方准入”。这就导致已有天然气管网运能未能充分利用、管网建设不足与重复建设问题并存。

       新电改方案提出，要实现对电力产业链“管住中间、放开两头”，即有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务。这一改革思路对于天然气同样适用。

       中国石油大学油气产业发展研究中心副主任刘毅军认为，从新电改方案中可以清晰窥视天然气产业链结构改革路线图。天然气体制改革的核心是“实行网运分开”以及“放开竞争性业务和价格”。这里的“网”既包括天然气输配管网，也包括LNG进口接收站、储气库等其他基础设施。“放开两头”方面，刘毅军指出，电改重在中下游，而天然气重在中上游。不过出于国际竞争等考虑，上游领域放开预计将较为谨慎。

       2014年国家密集出台多部法律法规，释放出天然气市场化改革的重要信号。2014年2月，国家能源局印发的《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》提出，在有剩余能力的情况下，油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施，按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。同月，国家发改委发布《天然气基础设施建设与运营管理办法》明确，天然气基础设施运营企业不得利用对基础设施的控制排挤其他天然气经营企业。同年11月，《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》提出，推进石油、天然气、电力等领域价格改革，有序放开竞争性环节价格，天然气井口价格及销售价格由市场形成，天然气管输价格由政府定价。

       中国国际经济交流中心特邀研究员、经济学与公共政策学者范必认为，管网是气改的突破口。建议实施管网强制性第三方准入，按非歧视原则向所有用户提供运输服务；远期可以考虑管网独立，分离管道所有权与天然气所有权、分离管道运输业务与天然气销售业务。然而，目前管网公平开放政策落实难度仍然很大，需进一步加大政策力度。

       英国天然气行业的发展为我国气改提供了很好的借鉴。随着英国天然气管网第三方准入制度的逐步发展，同样曾是“巨无霸”的英国国家天然气公司(BG)逐步分化为三大公司，即英国天然气集团(BG　Group)、英国森特理克集团(Centrica)和英国国家电网公司(National　Grid)。其中，英国天然气集团主攻天然气生产，是英国较大的天然气生产商之一；森特理克集团主要负责向终端用户供应天然气；而英国国家电网公司则是天然气管道运营商，目前英国所有的供应商都有权平等使用由英国国家电网公司拥有和运营的高压天然气管道。伴随着这一历程，英国天然气行业也从一体化经营转为非一体化经营，整个天然气行业实现了生产、运输、零售各环节的全面竞争。

       不同于电力只能通过电网输送，天然气既可以通过管网输送，也可以以液体的形式(LNG)更灵活地输送，后者已经形成较为完备的市场交易和价格体系。分析指出，目前LNG现货价格走低，已与管道天然气形成竞争之势，这将倒逼管道天然气的改革进度。

       此外，电力供应主要来自于国内几大电力集团，而天然气除了国产天然气外，还有超过30%源自进口。这些进口天然气能直接有力地推动国内价格与国际价格接轨，推动天然气价格向市场化方向迈进。

       新电改方案还特别提出，要实现交易机构相对独立运行。但由于电网的高度垄断，虽然很多地方、企业几经尝试，但国内独立、统一的电力交易平台一直未能形成，现有电力市场分散、影响力小，导致发电企业和用户之间的市场交易十分有限，运行也较为艰难。

       不过，目前天然气领域正在筹建上海石油天然气交易中心这一全国性交易平台，这一平台既有政府主管部门的支持，又有独立第三方参与运作，在体制机制上也是完全市场化运作，这是我国天然气交易迈出的关键一步。不久，该交易中心就将率先实现直供大型工业用户管道天然气现货交易。

       业内人士指出，要避免天然气改革重蹈电改覆辙，除了引进国际和民间主体进入天然气行业之外，要及早打破天然气管道、LNG接收站等形成的自然垄断问题，加快推进管网向第三方开放、甚至实现管网独立运营，否则，真正的市场化及气与气之间的竞争将难以实现。