刘毅军：从电改管窥气改

电力18讯：    
　　自2002年2月国发〔2002〕5号《电力体制改革方案》发布算起，中国电力体制改革已走过13年。日前，中发〔2015〕9号《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》发布，改革将迈上新阶段、进入快车道，由此可窥视天然气体制改革的走向。

　　13年过去了，电力体制改革实现了厂网分开，产业链上游发展迅猛，满足了下游电力需求增长，形成竞争激烈的多个大型发电企业。发电企业竞争的是政府扩张许可和发电量计划，从而导致政府模拟市场、干预企业、腐败不断。

　　与此同时，电改实现了产业链中游――电网的快速发展，并力推超高压输电。但在输配售一体的架构下，风电、光伏发电等可再生能源遭遇入网难、电力用户无法选择供电方的尴尬。随着电力供应宽松局面的形成，这一矛盾将更加突出。

　　9号文的核心是在政府监管下，电网企业从事电网投资运行、电力输配，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，并按政府核定的输配电价收取过网费，实现电力产业链管住中间、放开两头，有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本开放配售电业务，加快构建有效竞争的市场结构和体系。按照惯例并结合十八届三中全会决定，近期这七个方面的重点任务将在两年内完成，基本体制框架在2020年成熟、定型。

　　尽管电力交易机构建立及运行、电网输配过网费体系、电网输配能力分配、电网输配的交易平衡等规则有待落实，但这是一个形成竞争型产业链结构的可操作方案，有时间表和路线图，加之两届政府的信誉质押，如中国外部环境无突变，方案落实有把握。

　　就天然气产业链结构改革而言，我们首先要留意几个重要的政策动向。十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”、“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行网运分开、放开竞争性业务”、“推进天然气等领域价格改革，放开竞争性环节价格”、“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”等。2014年6月中央财经领导小组第六次会议提出，推动能源生产和消费革命，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制，转变政府对能源的监管方式，建立健全能源法治体系。《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》也要求“分离自然垄断业务和竞争性业务”、“天然气井口价格及销售价格由市场形成”、天然气“管输价格由政府定价”等。

　　由此可以推断，天然气体制改革也将以推动产业链结构改革，构建有效竞争的市场结构和市场体系为目标，核心是实行网运分开、放开竞争性业务和竞争性环节价格、输配气价格由政府定价。

　　构建有效竞争的市场结构和市场体系将经历更长时间，估计滞后电力体制改革进度3―5年，特别是“网运分开”可能要分步实施，这里的网包括天然气输配管网、LNG接收站、储气库等基础设施，其产权结构复杂，种类多且需大量新建。

　　此外，产业链上游市场主体的竞争程度进展将比较缓慢，本次电力体制改革的重点在产业链中、下游，而天然气体制改革重点在产业链上、中游，天然气上游存量改革除历史原因外，还需要有国际竞争的考虑，不可能将国有石油公司拆解得更小，比较现实的是对“有主”矿权允许细分、转让，以混合所有制经济运营，政府层面矿权准入进一步放开主要体现在增量矿权。

　　为了配合天然气交易中心的建立，上游勘探开发和一些大企业的天然气进口权可能进一步加快放开。与电价形成机制有所不同的是，天然气还存在亚太区域定价中心的争夺，“网运分开”过渡期不会超过5年，这将加快干线管网的推进。与此同时，放开天然气竞争性环节价格步伐会加快，在产业链垄断结构较强期间，气价相对较高或降价困难。国内天然气供求大势在变，如果近几年国际油价较低，有效压制气价，国内经济下行压力化解，则是天然气体制改革的最佳环境。