“政监合一”的大能源监管

电力18讯：    
　　此次国家能源机构改革的一个很重要的变化，就是由“政监分离”向“政监合一”模式转变。国家电监会并入国家能源局后，由于“政监合一”造就了一个强势的能源监管部门，大能源监管成为可能。然而，我国现阶段是否需要一个强势的能源监管部门，选择“政监合一”是否合适，是不是一种能源改革的倒退？

　　从国际经验看，各国的能源监管体制是“政监合一”还是“政监分离”并没有统一的、固定的模式，到底采取何种形式，应该根据不同国家的具体情况和需要，具体选择。

　　一般而言，发达国家市场准入、价格、成本、投资、服务质量和市场交易规则等监管职能都由监管机构统一负责。比如美国，其联邦能源监管委员会拥有市场准入审批，价格监管，受理业务申请，受理举报投诉，行使行政执法与行政处罚等权力。我国实际情况是，目前发改委在价格和准入方面仍将发挥主导作用，难以纳入真正意义上的监管范畴，这是制度性问题，短期内改变的可能性不大，我国能源监管模式的选择很大程度取决于对这一点的认识。

　　考虑我国能源领域权力分配格局，采用“政监合一”有其合理性和好处，就是说，我国现阶段能源大监管需要一个强势的监管机构。电力监管是前车之鉴。具体来说，就是在新能源局内部设置大能源监管机构，进行有效的能源监管。未来随着能源市场化改革的推进，是否把能源监管机构独立出来，过渡到“政监分离”，可以根据届时的情况具体分析选择。

　　“政监合一”后需要进一步改革能源局职能。并入电监会后的国家能源局仍由国家发改委管理，实质上加强了电力监管权力，但也增加了国家发改委的权力。因此新机构设立后，在横向的职能配置上，需要准确界定职能边界。比如说，国家能源局还应尽量避免项目审批等具体工作，更多的转向宏观战略规划制定和实行，包括切实领导地方做好能源规划，明确各个地区（省）的能源定位，使地方能源规划与中央能源规划相吻合，并且建立年度调整规划机制。国家能源局还需要关注能源法律法规和能源政策。

　　“政监合一”下的能源监管需要转为大能源监管，监管内容需要由电力扩展到油气，煤炭和新能源等，其重心除了提高资源利用效率，确保能源供应安全，保护生态环境等。在市场秩序的监管上，大监管内容还包括反垄断，促进有效竞争等。同时，为了解决部门之间互相掣肘导致效率低下等问题，甚至可以考虑进一步将商务部、财政部、水利部等的部分能源相关监管职能，并入能源监管机构，避免令出多门、互相掣肘的局面。

　　在大能源监管体系的纵向安排上，也要合理安排中央与地方的监管模式。能源关系千家万户，与地方经济密切相关。一个合理的选择是按照中央统一领导，建立中央垂直管理与地方分级监管相结合的监管组织体系。在中央层级，由“政监合一”能源监管机构统一管理协调；地方上，保留原电监会派出机构，作为大能源监管的基层力量，并进一步将其监管范围扩大至煤炭、油气等能源市场，站在全行业整体高度实施监管，同时与能源局职能和内设机构对应。

　　大能源监管必须有法可依。健全的法律体系、有效的执法系统、完善的市场规则，都是发达国家监管制度能够顺利运行的基本条件。比如美国的能源监管就有《能源政策法》作为基本的保障。中国大能源监管体系的构建，在机构改革的同时应该完善能源法律体系，加快《能源法》等基础法律的立法进程，使得能源体制、准入、价格、市场、投资和运行秩序有法律保障，有助于理顺计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾。