范必：以市场为导向进行电煤并轨

电力18讯：    在运行了二十年之后，发端于1993年的电煤 “双轨制”将何去何从？它能否退出历史舞台？这是当下煤炭行业和电力行业都最为关心的问题。

　　在电煤双轨制中，价格“双轨制”最为引人关注。

　　在今年8月，有关部门曾拟定了一个电煤“双轨制”的改革方案。但这一方案遇到了不小的争议，有专家认为其行政干预力度并未减少，现在该方案正在进一步修改之中。

　　“虽然煤炭是市场化改革较早的资源类产品，但是改革并不彻底。电煤双轨制导致了不公平竞争、供求矛盾加剧、寻租现象丛生等问题，是造成煤电矛盾的重要原因之一。”国务院研究室综合司副司长范必对本报记者称。

　　他认为，电煤并轨的时机已经成熟，建议国家应尽快取消重点合同煤、煤炭产量计划、煤价干预等煤炭计划手段，建立全国统一的电煤市场，并下决心尽快取消运力、电力的计划指标，实行与电煤市场化相适应的铁路运输和电力调度体制。

　　当下是深化改革的最佳时机

　　《21世纪》：改革开放以来，我国煤炭市场化改革不断深化。但是，依靠计划配置电煤资源的体制并未从根本上消除，而且计划干预的形式更为多样。您认为现在改革的时机是否成熟？

　　范必：现在，计划煤比重逐年减少，已失去存在意义。在煤炭放开之前，国家每年组织煤炭订货会签订供需合同。2004年以后，煤炭订货会改称重点煤炭产运需衔接会，原则上由发展改革部门提出框架性意见，企业自主订货、行业协会汇总。在会上，发展改革部门要对重点合同电煤发布参考价，价格一般低于市场煤价，主要供应对象是五大发电集团和其它国有发电企业。

　　在实际运行中，每次产运需衔接会都是煤电两大阵营的集中博弈会，双方很少能顺利达成共识。当矛盾积累到一定程度后，由发展改革部门出面协调确定交易价格。由于非重点订货合同电煤价格完全由市场调节，计划内与计划外存在价差，为倒卖寻租提供了机会。很多重点合同煤到用户手中时，与市场煤价相差无几。

　　近年来，煤炭订货会的成交量逐步减少。2012年重点合同煤名义数量为7.5亿吨，占全年电煤消费量的37%左右。实际上大部分合同是有量无价，甚至无价无量。目前，煤炭衔接会的作用已十分有限，重点合同履约率也逐年降低，取消重点合同煤对市场价格、供求关系基本不会产生影响。

　　电煤双轨制的弊端

　　《21世纪》：运行了20年之久的“双轨制”主要存在哪些弊端？

　　范必：电煤的计划性主要表现为对产量、价格、运力进行干预。

　　首先，地方政府对电煤产量下达计划指标，破坏了全国统一市场。经过这一轮煤炭企业的兼并重组，提高了生产集中度，同时也增加了产煤省对本地产能的控制能力，为地方限产保价提供了方便。有的省向产煤企业发放“煤票”，没有“煤票”的煤不得出省、不得交易。大部分产煤地的地方政府在省界、地界、县界设置关卡，收取出境费。这些做法，严重破坏了全国统一市场，扰乱了正常的煤炭生产、流通秩序。

　　其次，对电煤价格进行行政干预，妨碍了市场机制发挥调节供求关系作用。一般来说，在煤电矛盾突出的时候，有关部门便会出台电煤限价措施，以减轻电力成本上涨带来的发电企业亏损。限价使价格无法准确反映供求关系。煤炭企业对煤价预期要高于国家限定的价格，不愿与电厂签订长期合同。限价措施出台后，普遍出现以次充好（如在电煤中掺入煤矸石、降低燃烧值）、地下交易（如不签合同、现金交易）等办法规避限价。限价不仅不能达到控制电煤成本的目的，反而加剧了供需矛盾。

　　再次，重点合同煤与铁路运输计划挂钩，抬高了中间环节的加价。煤炭总运量中约60%通过铁路运输。计划内的重点合同煤纳入铁路运输计划，可执行国家规定的运输价格。计划外的非重点合同煤运输则要向中间环节付出相当高的代价，一些铁路的“三产”、“多经”企业从中渔利，这已成为行业潜规则。此外还有点车费、车板费等各种名目的收费。电煤供需关系越紧张，运输中间环节的放大作用越明显。在煤电矛盾突出的时候，山西煤运到秦皇岛价格可以翻一番甚至更多，大部分差价来自铁路运输。

　　《21世纪》：在煤电管理体制中，既有计划煤，也有与之对应的发电量计划，你怎么看待发电量计划对电煤矛盾的影响？

　　范必：发电量计划仍在延续，严重损害了发电企业的利益。在上世纪80年代和90年代初期，计划内电煤与计划内发电量及相应的上网电价是完全对应的，须执行严格的指令性计划。随着煤炭体制改革的深化，计划内煤炭越来越少，发电量计划本应逐步减少直至取消。但长期以来各地经济运行主管部门仍在下达这一计划。这种电量计划基本不考虑发电方式和能耗环保水平，而是按照机组户头平均分配发电时间。电网公司对计划内电量按国家规定支付上网电价；超计划发电量部分，电网公司要求发电企业降价上网，而销售电价实际上没有变化。这一计划严重损害了发电企业的利益。

　　2011年华东和华中地区用电紧张，原因之一就是电力企业完成计划

　　电量后，计划外电量低价上网，发得越多亏损越严重，于是很多电力企业就以停机检修为名不再多发电。因此，发电量计划的存在加剧了煤电矛盾。同时，这种计划调度方式鼓励了高耗能的小型燃煤、燃油火电机组的发展，与国家节能减排、优化能源结构的方向背道而驰。

　　六项电煤并轨建议

　　《21世纪》：那么，您认为电煤价格并轨的改革总体思路是什么？

　　范必：我认为，改革应坚持市场化改革方向，充分发挥市场对煤炭资源配置的基础性作用，切实维护企业市场主体地位和经营自主权。取消重点合同煤、煤炭计划、电煤价格干预等行政管理措施，由供需双方自主决定交易量和交易价格。

　　《21世纪》：就具体的改革而言，您认为可以采取哪些改革措施以加快电煤并轨？

　　范必：第一，建立完全竞争的电煤市场。取消年度煤炭衔接会，建立区域煤炭交易市场，电煤合同的交易量、期限、价格、金额完全由供需双方自行决定，无须报国家有关部门备案或批准。合同纠纷应依据《合同法》及相关经济法律处理。在完善区域煤炭交易市场的基础上，建立全国电煤交易市场，第一步以现货市场为主，逐步建立期货市场。

　　第二，取消政府对煤炭市场的直接干预。取消地方自行出台的煤炭产量计划、“煤票”制度、出入境检查收费等制度。禁止各级政府对煤炭生产、营销、定价等商务活动进行干预。暂缓推进煤炭储备制度。

　　第三，将铁路运力纳入市场交易。取消计划煤后，重点合同煤的运力计划也就不复存在。为了保障煤炭运力，应当建立公开透明的铁路运力交易市场，减少铁路运输中的寻租行为，降低电煤物流成本。有关部门应当对电煤运力单独制定运输计划、单独考核、单独定价。选择大秦、朔黄等煤运专线进行“网运分开”试点。具体做法可以是，先核定铁路电煤的基础运价，成立若干家铁路煤炭承运公司，将承运公司的运力作成交易品种，纳入全国电煤交易市场进行公开交易。

　　第四，取消发电量计划。随着电煤并轨，原本与计划煤对应的计划电量存在的基础已彻底消失，应当相应取消。电网企业应当按规定的上网电价向发电企业购电。

　　第五，推广节能发电调度办法。电煤并轨改革后，在没有发电量计划、没有购电合同的情况下，电力调度以什么为依据的问题便会提上日程。解决的办法是实行节能发电调度，南方电网的试点证明，这是一个行之有效的制度。即：按照节能、环保、经济的原则，优先调度可再生能源和高效、清洁的机组发电，限制能耗高、污染重的机组发电。采取这一调度方式有利于公开、公平、公正调度和促进节能减排。

　　第六，深化“煤-运-电”全产业链市场化改革。煤炭、运力、电力三个领域均存在计划与市场并存的双轨体制，相对来说电煤并轨的难度最小。取消计划煤后，电力和铁路体制将成为造成煤电矛盾的主要原因，国家应当再依次推出这两项改革，最终从根本上化解困扰国民经济的煤电矛盾。