电煤价格并轨改革不能奢求完美

电力18讯：    作者：高常水

    酝酿多时的“电煤价格并轨”方案还没有出台就已经众说纷纭，支持有之、反对有之，令这场关乎国民经济的改革之举扑朔迷离，那么，双轨并“协”到底是前进了还是后退了？我们又应当如何推动这种前进或避免其可能的后退呢？这是当前方案呼之欲出之际，比各说各话更应该关注的问题。

　　多年来我国实行的是“双轨煤”加“计划电”。“双轨煤”是指计划煤和市场煤双轨运行。前者根据国家计划指导生产和销售，由煤炭供需运输三方一起签订合同，其价格受政府管制，明显低于市场价。后者通过市场方式连接供需，根据市场供需形成价格。“计划电”是指上网电价和销售电价由政府部门行政审批决定，现实的电价形成机制成了“管住两头，中间不管”，所以电力成本上涨的因素不能通过电价疏导。

　　从当前的宏观经济形式来看，电煤价格并轨具有其必要性。一方面，去年的宏观经济减速使得中国发电量放缓，拉低了对动力煤的需求。去年煤炭投资高位增长，全年投资增速高达25.9%，后续生产力会在未来持续释放，但中国去年的电力工程投资同比下降了0.3%，这意味着如果经济保持平稳增长的话，煤炭的充足供应有保证，以往困扰重点合同煤和市场煤并轨的供需紧张情况在短期内有所消减，市场有了更多的发言权。另一方面，经过10年快速发展并经历了全球金融危机的考验，靠投资和出口拉动的经济增长模式已经愈发不可持续，我国经济结构调整、经济发展方式转型势在必行，未来能源消耗强度势必会逐步降低，煤炭需求增长也将明显放缓，煤价上涨动力大大减弱，这无疑减小了煤价并轨之后的市场风险。

　　2000年以来，重点合同煤的价格几乎都低于市场价，二者价格相差高达200元以上。从年初煤炭价格持续下跌以来，市场对于重点合同煤和市场煤价格并轨的呼声不断。电煤价格应该并轨，对此煤炭行业是支持的，从电企的角度，重点电煤合同在价格高企时为电企提供保护伞，但是当市场煤低价运行时，反成了电企的负担。反对并轨的一方中，部分是在电力行业内从事煤炭购销的机构和个人，其中应该有个人利益关联。现在市场和非市场煤炭价格差距是最小的，整个行情正在促成电煤市场化改革的良好时机。

　　“电煤价格并轨”方案提出，煤、电企业签订长期协议，期限为2~5年。同时，长期供需协议将规定电煤基础价和变动价，变动价将设置一系列条件，符合条件后由相关方报相关部门审批后实行。中长期电煤合同由供需双方按基准价加自动调整方式定价。其中，基准价由国家发改委价格司确定，变动价则以季度差价或价格变化指数为准。同时，在电价调控方面并没有放开管制的情况下，计划设置煤电联动最高电价涨幅。一年内因煤价上涨影响火电上网电价达到10%时，停止实施煤电联动，并对煤电价格进行干预。

　　改革是有风险的，但不改革是危险的。发改委将煤炭价格双轨制向并轨向长协合同转变的落脚点是希望实现煤炭价格的市场化。但在这一政策出台时，还需考虑到电价仍处于调控状态的背景，未来煤炭价格若再次上涨可能引发煤电矛盾，采取“长协电煤价格”的变动仍由发改委审批执行，“煤电联动”制度仍保留这样相对缓和的政策，一定程度上可以使电煤的“双轨化”向“市场化”过渡平稳进行。

　　长协定价有两个要点：一是合同时限拉长至2-5年，二是以基础价和变动价约束煤价。政府的管控角色反而更多的体现，所以煤电联动制度“可能增加发改委日后价格决策的难度”，并引发了市场对“回归计划”的强烈质疑。如果不能解决好这几方面的问题，那么，并轨方案只是拉长了一年期合同煤时限，通过对基础价和变动价的控制，价格管理部门加强了干预煤价的能力，这与煤炭市场化目标是背道而驰的。以往一年一次的合同煤，在煤炭价格高涨、煤电联动体制不顺的情况，尚且引发煤电矛盾，政府控制的“长协价”效果如何，更加难说。

　　而且，电煤并轨需煤炭市场、电力市场形成良好的联动机制，而我国煤电市场长期受政府调控，煤价、电价形成过程鲜有联系，市场化程度较低，贸然并轨或产生不良影响。电煤的双轨制并不仅仅体现在价格上。破除双轨制，不但要取消重点电煤合同，还要消除地方政府的干预。由于长期以来体制上的延续，在短期内破除双轨制阻力较大。解决煤电矛盾的关键是规范政府行为，取消不必要的计划指标，清理各种税费。相关政府主管部门应当从审批职能中摆脱出来，把主要精力放在制定市场规则上来，打破条块分割，健全法律法规。

　　“电煤价格并轨”还需从整个电价改革着手，也需要完善煤电联动政策，确保煤炭价格、发电上网电价和销售电价实时联动，同步推进流通体制改革，减少煤炭运输环节费用。而非简单的并轨煤价形成机制，单方面做法不利于行业长期发展，也难有实质性效果显现。必须与电价改革、铁路运输体制改革同步，不能将煤电产业链割裂开来，改革应逐步推进。同时，政府应该逐步放权，不能迷信于管控，条件成熟时要还煤电于市场。这样才能避免改革并轨走成回头路的窘况，实现“市场煤”加“双轨电”的理想局面。在“电煤价格并轨”的道路上，我们宁要“不完美”的改革，不要不改革的危机。

　　（作者：工业和信息化部国际经济技术合作中心）