蒋莉萍：绿电补贴如何摆脱“入不敷出”

电力18讯：    风电、太阳能发电等并网可再生能源发展不是一个简单的能源替代问题，长远看，是关系电力发展的战略性问题，近期看，也是事关电力系统安全稳定运行的技术问题。当前，最值得重视的就是国家政策之间的统筹协调问题。

　　2006年开始实施的《可再生能源法》确立了我国的可再生能源电价附加机制，规定随销售电价征收可再生能源电价附加费用。我国可再生能源电价附加费用可用于以下三种补贴：一是电网企业依照上网电价收购可再生能源发电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额部分；二是国家投资或者补贴建设的公共可再生能源独立电力系统合理的运行和管理费用超出销售电价的部分；三是可再生能源发电项目接网工程。

　　可再生能源电价附加资金的政策变化

　　为了细化、明确和规范可再生能源电价附加费用的征收、调配及使用，国家发展改革委、财政部先后出台了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》等多项行政管理规范。

　　随着可再生能源发展规模的不断扩大，所需补贴资金量也在相应增加，我国可再生能源电价附加费用征收标准也在逐步上调。2006年国家发展改革委确定的电价附加标准为每千瓦时1厘，2008年7月1日提高到每千瓦时2厘，2009年底调至4厘，2012年开始进一步提高至每千瓦时8厘。可再生能源电价附加机制有力支撑了我国可再生能源发电的快速发展。以风电为例，我国风电自2005年以来连续五年实现翻番增长，2012年6月达到5258万千瓦，超过美国跃居世界首位。光伏发电也已步入快速增长轨道，2011年底达到300万千瓦，今年年底预计将达到500万千瓦。

　　　  

　　资金缺口是个大问题

　　可再生能源电价附加资金管理的最基本工作内容就是资金的收取和发放。由于种种原因，我国可再生能源电价附加费用长期“入不敷出”。2009年，我国可再生能源发电电价补贴资金是66亿元，接网费补贴资金是3亿元，独立可再生能源系统运行补贴是1亿元，合计补贴资金需求是70亿元，而全国可再生电价附加实际可支配收入63亿元，资金缺口约7亿元。2010年，这一资金缺口达到45亿元，2011年甚至达到了90亿元，占到所需补贴资金量的40%。虽然可再生能源电价附加资金已由独立存在变为纳入基金管理，从省级电网征收归集并调配变为国家财政统一管理，征收标准也一直在上调，但未来一段时间，可再生能源电价附加费用“入不敷出”的情形仍将持续。

　　根据“十二五”可再生能源规划及相关专项规划草案，到2015年，我国风电装机容量将达到1亿千瓦，风能发电量1900亿千瓦时；太阳能光伏发电装机2000万千瓦，光伏发电量250亿千瓦时；生物质发电装机1300万千瓦，生物质发电量520亿千瓦时。当前的征收标准是否能够支撑2015年的可再生能源发展需要呢？初步测算结果表明，到2015年，我国可再生能源电价附加的资金需求总量为471亿元，按照当前征收标准和全社会用电量6.5万亿千瓦时计算，当年仅能征收附加资金317亿元，存在1/3的资金缺口。换言之，在当前每千瓦时8厘的可再生能源电价附加标准基础上至少再增加4厘，才能基本满足“十二五”政府可再生能源发展目标框架下各类补贴资金需求。由于近期经济发展放缓，用电量增速下降，2015年的实际全社会用电量很可能低于6.5亿千瓦时这一预测值，届时可再生能源电价附加的资金缺口还会相应加大。

　　“入不敷出”事出有因

　　可再生能源发展速度远超政府预期，电价附加征收标准的调整滞后于补贴资金的实际需求是首要原因。按照《可再生能源发展“十一五”规划》，2010年底风电发展目标是并网容量达到1000万千瓦，但实际并网风电装机容量近3000万千瓦。一方面是可再生能源电价附加资金征收是按照原有规划目标作出的安排，另一方面是可再生能源的过快增长带来补贴资金需求的过快增长，于是就出现补贴资金征收无法满足补贴资金实际需求的情况。虽然我国可再生能源电价附加费用征收标准已经相继提高了三次，但每次都是在资金缺口已经存在的情况下才进行调整，有时候甚至滞后很晚。例如，2009年已经出现了资金缺口，但是4厘的征收标准直到2011年底才调整。

　　税费成本则是可再生能源电价附加资金长期不足的另一重要原因。2011年以前的可再生能源电价附加资金通过省级电网企业之间结算方式调配，可再生能源附加费用计入电网企业收入，需要缴纳增值税和所得税等，导致补贴资金大量缩水。不过，从2012年开始，根据财政部新规，因征收增值税而减少的可再生能源电价附加收入，将由财政资金安排相应资金予以弥补，这一矛盾很大程度得到化解。

　　雪上加霜的是，在这种情况下，实际操作中还常有可再生能源电价附加资金不能足额征收入账的情况发生。除西藏自治区以外，各省区都依照扣除农业生产用电（含农业排灌用电）后的销售电量征收可再生能源电价附加费用，企业自备电厂自发自用电量也不例外。但是这条规定执行得并不好，山东魏桥集团自备电厂自发自用电量就是这种情况。此外，电力用户欠缴电费情况也客观存在。

　　学习德国“量出为入”

　　要想解决我国可再生能源电价附加资金的紧张状况，学习德国 “量出为入”或许是个不错的做法。德国可再生能源电价附加额从2000年的每千瓦时0.2欧分，上升到2011年的3.53欧分，上涨了17.7倍。2012年补贴资金需求总额达到130亿欧元。德国可再生能源发展取得如此成就，普通老百姓为之付出了很大的代价。

　　面对如此庞大的补贴资金需求，德国是如何确保资金足额到位的呢？根据《可再生能源法》及相关法规要求，德国四大输电网运营商在委托第三方机构对市场发展情况进行分析的基础上，每年10月15日前联合公布下一年可再生能源附加资金征收标准，是典型的“量出为入”，即根据对下一年度资金需求总量和社会用电情况的分析估算，确定下一年附加资金征收标准，目标是保证补贴资金能够足额到位，而且对下年度的发展规模进行引导。即使因为分析预测有偏差而出现资金盈余或不足，也可以通过下一年征收标准的调整进行平衡。

　　我国现行的可再生能源电价附加管理办法并未明确电价附加征收水平的调整原则，因此会有因为调整不及时而出现资金不足的现象。由于不确定因素较多，很难准确预测两三年甚至更长时间补贴资金需求，所以像德国这种按年度对可再生能源电价附加标准进行评估和调整的做法，值得我们的政策制定者借鉴。

　　调整发展思路才是“釜底抽薪”

　　德国经验只可治标，不能治本，要从源头上理顺可再生能源附加资金与可再生能源发展关系，根本解决之道在于调整可再生能源发展思路，推动行业均衡、有序、可持续发展。核心是：在科学确定发展目标的基础上，细化并落实相应的实施计划和保障性政策措施。重点是：结合国家的能源战略发展目标和经济社会发展水平，确立一个合理的发展目标预期，并基于这个目标预期来来配套相应的保障性政策措施，同时引导社会投资者在目标实现期的有序、均衡投资。必须改变将规划目标视作最低发展目标，以超越规划、超速发展为各方追求目标的发展思路和发展方式，如此，才能真正实现可再生能源与经济社会的协调发展，实现可再生能源的可持续发展。

　　（作者分别系国网能源研究院副院长、工程师）