推行阶梯电价的障碍和解决问题的关键

电力18讯：    阶梯电价作为一个价格机制能否被成功地推出去，接下来最困难的环节就是听证，关键是各地政府需要和老百姓解释清楚成本的问题，以及为什么需要阶梯电价

　　林伯强

　　目前，政府推出的阶梯电价政策已经进入具体的执行阶段。对牵涉千家万户的居民电价改革，大家的困惑和焦虑是可以理解的，阶梯电价政策虽然不失为居民电价改革的一个突破口，是有利于公平和效率的价格机制，但依然会有反对的声音，主要原因是反对涨价。

　　对于居民用电，政府一直采用保护政策，实行用工业和商业高电价来补贴居民用电。居民电价按月耗电量采取每度电同一电价，月缴费额等于月耗电量乘以每度电电价的简单计价模式。只是各省市之间每度电的单价有差别，并没有像工业用电一样，对用户类别加以区分，实施有差别的电价。

　　我国的居民电价改革比较难，主要是电价一路上行，而公众不知供电成本。这还跟电力企业的国有垄断有关，电厂是国有的，即使亏损也绝不可能不发电。那么，即使电价不涨，我们也不会缺电，为什么还要涨价？

　　无论在中国还是国外，假定说电力公司挨个给老百姓打电话询问，是选择涨价还是选择停电？一般来说，老百姓的回答肯定是“涨价”，因为缺电的影响更大。当然，电力是公用事业，政府对涨价必须严格监管。提倡阶梯电价，有利于公平和效率，促进节能减排，但大前提就是电价必须要涨。至于为什么要涨价，道理在哪里，背后的成本是怎样的，政府应当和老百姓讲清楚。在确认居民电价需要调整之后，推出阶梯电价主要是将涨价的负担尽量让高收入人群承担。因此，如何解释清楚阶梯电价政策背景，提高对政策的理解度，是推行阶梯电价的关键，它将极大地影响推行进程。

　　首先需要说明的是，居民电价不可能一直维持在一个水平上。为什么居民电价需要调整？政府出于收入水平、居民承受力和社会稳定等方面的考虑，对居民电价已有几年没有调整。居民电价长期低于发电成本，主要采取交叉补贴的方式，用高工业和商业电价来补贴比较低的居民电价。面对煤炭价格持续上涨，而且我国煤电占近80%，供电成本随之上涨的态势，电价上涨似乎不可避免。如果电价必须要涨，阶梯电价应该是最易于被居民接受的，因为可以把上涨的大部分转给高收入群体，从这个意义上说，阶梯电价应该是对老百姓有利的涨价方式。

　　以往无差别的平均居民电价，使每个居民消费单位电量受到相同的补贴，高收入群体用电多，受到补贴也多，我国5%的居民消费了20%的居民电量。如果以国企亏损代价来补贴居民用电，或居民年用电来自直接财政补贴，两者其实都来自于国家的财政资源，而财政再分配的基本原则是向弱势群体倾斜。因此，可以说目前的平均电价是低收入补贴高收入群体，因此是不公平的。提高阶梯电价针对的是高收入人群，能够体现公平原则。这也是在居民电价改革进程中，考虑阶梯电价的根本原因。

　　第二点需要说明的是，阶梯电价设计将80%家庭电价保持稳定，第二尤其是第三档的电价大幅度往上调，使阶梯电价针对高收入人群的特征更加明显。第三档通常被认为是奢侈消费，存在过度用电的现象。现实中，低收入人群比较明确知道其用电量和电费，而高收入群体对电价不敏感，容易导致对电力资源的过度使用和不必要的浪费。对第三档征收较高电价即可抑制其不必要的消费量，促进电量节约，提高用电效率，有利于增强高收入群体的节能意识。

　　我国在阶梯电价推行的初始，把第一档的电价水平保持不变（80%家庭电价保持稳定）是可行的，因为用电量伴随经济增长和收入增加而增加，是一个动态的过程，即使电价保持不变，只要用电量逐年增加，进入更高档次的用电量会逐年增加，从而提高整体居民电价水平。按照目前居民用电每年超过10%的增长率，这一策略是可行的。

　　发达国家和地区已经较为普遍地实行了居民阶梯式递增电价。由于经历了成品油、天然气价格改革，我国公众对于资源价格改革的总体反应是一改必涨。从长期看，随着资源成本和环境成本的上升，电力价格的上涨是不可避免的，只不过是以何种方式上涨。政府推出的改革方案比较公平合理，对物价不会造成很大的影响，因为居民用电量占全社会用电总量还不到14%，而这其中80%家庭电价保持稳定，对整体电价影响不大，对通货膨胀难以产生影响，但对公众心理影响还是比较大的，因为大家习惯了居民电价不调。

　　当然，阶梯电价在推行过程中会遇到非常多的细节问题。例如，四代同堂家庭、合租，以及季节性电价如何计算，都需要进一步讨论操作的方案。由于电力公司抄电表时间存在滞后，不同季节的电价难以准确收取，从而容易引起用户的不满与纠纷。针对这个问题，有人提出将季节性电价以年为单位来收费等看法。其中，一些问题没有普遍性，另一些则不具备可操作性。但是，考虑季节性可以解决其中许多问题，用电季节不应划分太细，如果电费计费只分两个季节，即冬季和夏季，就比较容易操作和实施，这与我国台湾省的做法大致相同。应该还可以想出许多其他问题来。不过，只要大家对阶梯电价原则有共识，其他细节可以在推行的过程中加以完善。

　　原则既定，今后阶梯电价的设计可以更多样化，根据政策的需要和居民的诉求还可以有很多不同完善方案，只是开始时应该尽量简化。还可以进一步结合分时电价和峰谷电价进行考虑，以更有效地推动节能减排。目前提出的阶梯递增电价机制不是全国一刀切，因为每个地区存在各自的地域特点，居民收入、生活电力消费情况和各地电价情况也不尽相同，原则一样，但阶梯基准各地必然有异。可以说，此次阶梯电价是居民电价改革的突破点。其主要作用是为了推出观念、制度，让公众广泛地参与一系列有效的辩论，充分理解阶梯定价机制的内涵与意义，为今后电价机制更复杂、更有效的设计做准备。

　　可以预见，随着政府对民众声音关注程度的加深，我国能源价格改革将越来越充满挑战性。阶梯电价作为一个价格机制能否被成功地推出去，接下来最困难的环节就是听证，关键是各地政府需要和老百姓解释清楚成本的问题，以及为什么需要阶梯电价。

　　（作者系厦门大学中国能源经济研究中心主任、长江学者特聘教授）