沙亦强：火电困局是不合理电价机制的必然后果

电力18讯：    作者单位：中国电力企业联合会研究室

    从2008年开始持续恶化的火电困局，与当前仍在蔓延并在短期内难以缓解的“电荒”之间，显然有着非常密切的联系。尽管在发电行业的发展中仍存在许多亟待解决的自身问题，但实际上，已持续数年的火电困局正是不合理电价机制的必然后果，对“电荒”的影响不过是其近期效应，更深远的影响则是应超越当前“电荒”的，所带给我们的警示应该引起深刻反思。

　　发电企业被迫全面转型

　　火电企业的长期大面积巨额亏损正在迫使各大发电集团转型。国资委对于发电集团的E V A考核使各集团不得不将资金更多地投向能够产生更大效益的行业或领域，从而促成了综合能源集团的崛起。从积极意义考量，这形成了发电集团更具综合竞争实力的新型产业形态；但从消极角度看，据中电联的测算，“十二五”期间我国年均需投产6000万千瓦煤电装机，作为电源发展主力军的各发电集团被迫大幅压缩火电投资，将使电力必须适度超前发展的共识难以落实，对我国电力工业的可持续健康发展造成十分不利的影响。

　　火电企业的正常运营和电网的安全运行受到严重损害

　　“十一五”期间，为满足迅猛增长的电力需求，火电企业千方百计抢工期、降造价，创造了不断翻新的短工期、低造价的新纪录，这曾经是很多火电企业的骄傲。如今在沉重的燃料成本压力之下，如此的巨大努力已失去意义或辉煌不再，不少新建火电项目可能不得不去考虑如何推迟开工或投产，以避免发电即亏损的后果。同时，经过长期不断完善所形成的火电企业严格安全生产体系已难以坚持，大量非设计煤种的劣质煤甚至泥煤造成的设备严重磨损和减少检修维护的设备欠账，将大大影响机组的正常使用寿命。经过数年亏损，多数火电企业的正常经营秩序已经被打乱，如果不能及时采取有效措施，设备安全隐患有可能会在今后几年中比较集中地爆发，导致火电机组非计划停运次数逐年快速升高，直接影响电网的安全稳定运行。

　　行政管控价格进入恶性循环

　　尽管中电联和电力企业都在呼吁重启煤电联动，但由于多次“挤牙膏”式的以行政方式调整电价，使得电价欠账差距愈积愈深，联动政策的计算基数和联动方式越来越趋于不确定，联动力度难以到位，政策本身已近乎失效，必须重新进行设计。由于中央与地方的利益冲突，低上网电价地区为维护地方经济发展的较低成本，电价上调的阻力很大。并且在政府抑制通胀的首要目标制约下，电价上调的空间十分有限。即使为缓解火电经营压力不得不以“小步走”的方式上调电价，煤价的持续上涨仍会迅速化解电价上调的有限成效。虽然政府已采取了多种方式试图将煤价控制到一定水平，但实践证明效果有限，从而使煤电轮番涨价的恶性循环将反复出现。

　　运力紧张状况长期无法缓解

　　现行电价机制是造成电煤运输流向混乱的重要因素。据央视《经济半小时》的调查，广西火电企业电煤库存不足，而在广西防城港却积压着大量煤炭，主要是因为价高，当地火电企业无力购买，只能从其他地区采购低价低质煤。中东部地区对煤炭的旺盛需求，使得山西、陕西、蒙西的外运运力持续紧张，并不断推高煤炭价格，而部分产煤省火电企业的大量跨省采购电煤，也无疑加剧了运力紧张状况，降低了煤炭流通效率，增加了煤炭流通成本，而且跨省交易的增加还引发了更强力的地区保护，形成了更大的灰色寻租空间，进一步加大火电企业的经营困境。

　　结构调整的任务更为艰巨

　　据分析，引发今年全国性“电荒”的根本原因是许多地区经济增速远超预期，投资失控，固定资产增长过猛，特别是高耗能产业增长强劲，地方政府2011年新上项目中有30%以上是高耗能的。高耗能产业的过快发展不利于我国不断降低单位产值能耗目标的实现，一直受到政府的高度关注，后者也动用了多项行政手段进行控制；但另一方面是许多高耗能项目未经核准自行上马，表明以行政手段干预市场的低效。高耗能产业的过度发展和产能严重过剩，从根本上是资源浪费与资源配置失衡，而优化资源配置最有效的方式是市场价格信号的引导。现行电价机制不调整，将不利于高耗能产业超常规发展的有效抑制，电荒与煤荒就难以根本缓解，经济结构调整就更难以落到实处。如果高耗能产业继续一路高歌猛进，再多的煤炭和再多的电力都会难承重负。

　　优化电力资源配置的难度加大

　　从我国能源发展的长期战略看，大力发展中西部地区大型煤电基地，输煤输电并举，不断优化电源发展的区域结构和装机结构是已明确的发展趋势。而当前的火电困局所导致的火电投资持续下降趋势增大了实现我国能源长期发展战略的不确定性。政府在特高压输电工程问题上的长期举棋不定，使得大规模远距离输电能力建设严重滞后，能源资源配置过度依赖输煤的格局难以改善，是造成目前电荒的重要因素之一，也将对中西部地区火电发展产生不利影响。

　　有论者认为，造成我国当前“电荒”的主要原因是“水煤双缺”；也有评论指出，我国究竟是缺煤还是缺电？数据显示什么也不缺，缺失的是打破行政垄断和行业垄断之后的自由竞争；更有人尖锐地批评，并没有煤电之争，矛盾的实质是价格问题，电价的行政性垄断才是“电荒”的根源。任何市场正常发展的基础都是完善的市场规则体系，市场规则引导市场行为，有什么样的市场规则，就会有什么样的市场行为，并会导致相应的市场后果。在此意义上，即使我们能够充分理解在多重宏观调控目标之下的政府决策难度，而作为经济运行规则的供应方，政府有关部门对于当前的火电困局也应承担重要责任。

　　警示赫然，我国电力工业可持续健康发展正面对严峻考验。由于政府有关部门已实际上担负起保障电力供应的主要责任，求解火电困局就只能从政府转型、打破行政垄断、转变宏观调控方式做起，按“市场导向、机制协调、价格联动、政府调控”的原则，不断加快电价形成机制改革，充分发挥价格信号的市场调节作用，使电价真正反映电力成本、电力资源的稀缺程度以及环境影响成本。让市场的问题回归市场，使企业真正成为市场主体，这应该是我国30多年经济高速发展的一个最基本的经验。