“公平”的电价更需公平的制度

电力18讯：    《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》对外需市场低迷的光伏行业无疑是久旱甘霖，但在热捧声中，我们有必要对标杆电价进行一些冷思考。

　　标杆电价出台的时机是否仓促？首先，和陆上风电类似，光伏标杆电价是在特许权招标之后推出的，然而与历经5轮特许权招标的陆上风电不同，光伏特许权招标仅仅进行了两轮，从这两轮招标产生的电价看，价格发现机制依然不甚完善。其次，电价补贴的最终落实取决于可再生能源附加和可再生能源发展基金财力是否充沛，而电监会方面已经表示，可再生能源附加自去年起就入不敷出，财政部亦坦言，尚未规划光伏补贴的资金出处，可见资金最终落实依然有待各部门协调。就此二者论，标杆电价赶了“早”，却未见赶了“巧”。

　　通知的具体内容是否兼顾公平？很明显，标杆电价对特许权招标有较强的挤出效应，第三轮特许权招标已经被搁置一边；同时，通知中的某些表述也让“金太阳”工程的顺利实施具有高度不确定性。众所周知，特许权招标和“金太阳”是之前太阳能产业市场化的“两条腿”，另立标杆，对之前深度参与金太阳项目和特许权招标的企业无疑是极大的不公，亦会让新进入市场的企业因政策的前后抵触而无所适从。

　　支持标杆电价者往往会抛出两条论据：第一，标杆电价是根据企业成本加上合理的盈利推算的，也是各种方案的折衷，因此是一个“公平”的电价；第二，全球太阳能市场发展较快的国家几乎都采用标杆电价，因此中国要实现光伏市场的规模化发展，亦应及早推出标杆电价。

　　回答第一个问题，我们需要思考的是，我们更需要的是“公平”的电价，还是公平的制度。抛开对此次标杆电价没有区分光资源量差异等等指摘，我们假定标杆电价是完全“公平”的电价。但即便如此，电价的“公平”也只是静态的“公平”，也只是一定意义上的“公平”。道理简单，第一，在技术革新、成本降低之后，目前的“标杆电价”就不再会是一个“公平”的价格，怎样发现随着技术进步不断被刷新的价格？恐怕招投标机制依然是最优选择。第二，之前，报价是考验企业能否拿到项目的关键因素，确立了一刀切的“公平”价格之后，未来项目审批的依据将是什么？用什么机制来保证有关部门可以“公平”地对企业进行取舍？

　　回答第二个问题，我们要充分认识国内和国际电力市场的区别。欧美等发达国家的电力市场基本放开，电能交易等手段让传统能源价格高度市场化，同时对碳价格的发现也摸索出了一套较为有效的机制。此时虽然政府对可再生能源大力补贴，其市场化的价格参照系却一直存在。反观我国，水、火、核三大主力电源的电价依然依靠行政审批，市场化唯一的阵地就在可再生能源领域，光伏“标杆”树立，市场化“标杆”却已然倒塌。

　　其实，从特许权招标，到金太阳示范工程几次调整，到目前的标杆电价，有关部门一直在探索“太阳能市场究竟怎么管”。此次标杆电价的推出显然并非部门利益之争，而是两种观念和思潮的交锋，其核心是对“政府转型”问题的认识和思考。诚然，不排除行政命令可能确立一个一定程度上“公平”的电价，然而唯有制度的公平才是公平的根本。遗憾的是，目前看来，这种更贴近市场化的思路似乎又败下阵来。但欣慰的是，此次“通知”的表述依然留有空间，其中包括对“金太阳”上网问题的具体描述，包括“标杆电价”的有效期限等等。没有人会怀疑，十七届五中全会提出的“稳定推进电力、天然气、水等资源性产品价格和环保收费制度的改革”是未来改革的方向。让我们关注光伏电价未来走向何方，因为不仅光伏产业发展需要这个问题的答案，电力体制改革需要这个问题的答案，“十二五”的改革也需要这个问题的答案。