刘纪鹏：“电荒”或将是推进电力行业市场化改革契机

电力18讯：    作者刘纪鹏系中国政法大学资本研究中心主任，教授；李征系中国政法大学硕士研究生

    行政审批才是制造“电荒”的幕后之手

    自今年3月以来，我国许多地方相继出现了“电荒”现象，目前已经波及十几个省份，并大有随着用电高峰期的到来愈演愈烈之势。已经有人预测，今年“电荒”的用电缺口堪比2004年，情况甚至可能更加严重。对于造成“电荒”的原因，可谓是众说纷纭：有人将矛头直指煤炭价格的大幅攀升，也有人认为电网垄断不愿让利才是罪魁祸首。那么，令电荒蔓延全国的真正原因究竟何在呢？

    从表象上看，“市场煤、计划电”导致的火电企业亏损、东部装机硬缺口、水电出力不足等都是原因，不可否认，的确存在一些区域性和结构性因素。比如，江苏、浙江、广东在火电装机上的缺口。湖南、湖北等省今年水电出力不足等；然而，最主要的原因仍然在于煤电矛盾这一体制机制痼疾。

　　比如，在山西、山东、贵州、河南这些传统产煤大省出现了缺煤停机，实在是咄咄怪事，为何？火电上网电价过低。这直接导致部分发电企业由于电价调整没有到位，不愿意承担社会责任，采取种种办法停发少发。按照一般经验，全年火电利用小时介于5300-5700小时之间，代表电力供需基本平衡。2004年是5991小时，而2010年是5031小时，按今年一季度情况，全年将不足5100小时。这说明，从全国情况看，并非装机不足，而是利用不足，也就是说火电企业发电积极性严重受挫。

　　火电亏损造成另外一个问题就是火电投资比例大幅下降，火电投资占比2005年以来大幅下滑34.3个百分点至2010年的36.0%。由于风电及水电的利用小时明显低于火电，这也加剧了电量有效供给能力不足的状况。

　　但究其本质，行政审批才是制造“电荒”的幕后之手。目前，我国电力供应以火电为主。市场煤价是随市场供需变化不断波动的，但上网电价却由行政审批确定。当市场煤价节节攀升，电价却迟迟难动，或者即使动了，煤价也跟着电价涨，很快便侵蚀了电价调整的利润空间（尽管4月上调了十余省上网电价，但是，5月五大发电集团火电仍然亏损16.9亿元，亏损额与上月基本持平），以致火电企业永远在喊亏。这种“市场煤”与“计划电”之间矛盾的不断加剧，最终使得发电企业不得不纷纷闲置产能，减少亏损；于是，便有了一边大规模“电荒”，一边火电机组容量纷纷关闭闲置的奇怪现象。

    必须毅然打破种种利益链条的捆绑

    作为上一轮电力改革的成果，《电力体制改革方案》的出台引发了很多争论。有人说改革不彻底，也有人说改革应抓电价，而不是进行对发、输、配、售等企业组织环节的简单拆分。相较而言，笔者更加赞同第二种观点。电力改革的关键，不是不计成本和代价的人为制造若干竞争主体，而是打破电价的行政性垄断。单一强调拆分电网，不仅对推进电力改革进程于事无补，而且还可能加大改革风险。因此，拆分电网仅仅改了电力企业组织体，并没改革行政审批电价制，而电荒隔5、6年就来一次的真正原因，并非电网企业的经济性垄断，而是来自行政部门审批电价的行政性垄断。要想真正解决我国电力系统的一系列问题，就必须将电价背后的行政审批之手作为改革的主要目标，切实推进电力体制改革。

    然而，行政审批权与利益紧密相连，令这样的改革难度陡增。但如果让这样的体制维系下去，我们就永远难以走出在“电荒”和电力过剩中不断循环的周期性怪圈，市场化的改革也只能是空谈。

　　事实上，现在我国电力行业的改革也的确存在着不进反退的现象；不但电网改革与市场化电价改革难以推动，发电竞争甚至还在走着回头路。在不合理的价格机制下，外资与民资的发电企业难以为继，数量骤减；五大电力集团也只能苦苦支撑，而这样的支撑显然是不可持续的。当企业终因负债率过高难以运转，会是什么结果呢？

　　因此，要解决我国电力改革中的种种问题，就必须毅然打破种种利益链条的捆绑，放弃现有的电价模式，加大对行政垄断体制改革的推进力度。不能再次把改革的视线转移到“输配分开”上去。

　　30多年的经历表明，中国的经济改革往往在危急关头方有推进；“电荒”既是一场危机，更是一个契机。我们如果能紧紧抓住这样的契机，就有可能改变旧有的行政审批体制，推进我国电力行业走上市场化道路，充分调动市场的力量进行纠偏。只有这样，我国的电力改革才会取得实质性的进展，电力行业才能够长期、稳定、健康的发展。