电力体制改革应从何处做起

电力18讯：    作者:邓聿文

    “电荒”的全面蔓延，一时间成为国内市场热议的话题。不管目前电荒属于总体性电荒还是结构性电荒（或体制性缺电），但“电荒”现象背后突出反映了中国电力体制改革市场化进程滞后的严峻现实。这也让市场重新燃起了对中国电力体制改革的期盼。

　　值得注意的是，为应对此次严重的电荒，国家发改委日前采取了“拉电价、压煤价”的调控措施。一方面，提高全国15省市非居民销售电价，每千瓦时平均上调了1.67分，以促使发电企业积极发电；另一方面，为防止煤价借机走高，国家发改委也加强了煤炭价格监管，对煤炭生产企业擅自涨价行为，最高或处以5倍罚款。

　　或许，在非常时期（面对通胀压力）应对非常事件（电荒），采用价格管制的行政调控手段有必要也是有效的。但仍有两个问题值得关注：一是煤电的价格联动机制实际上并未理顺。也就是说，在煤电两个市场之间尚未建立起有效的市场化联动机制。二是种种原因导致中国的电力体制改革滞后，反过来又影响到建立煤电的价格联动机制。

　　其实，这些问题都不是影响当今中国电力体制改革滞后的关键所在。在笔者看来，推动中国电力体制改革的市场化，关键要建立中国电力行业合理、有效的统一监管体系，因为这将有助于维护电力市场的公平竞争和有序发展。为此，中国曾确立“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大改革任务，但这么多年下来，电力体制改革依然步伐缓慢，特别是一直无法有效推进 “主辅分离、输配分开”的改革。

　　造成这样的被动局面，主要有以下几方面原因：一是行业监管的法律和法规严重滞后，导致实施电力监管缺乏基本的法律依据；二是宏观配套改革不到位，监管机构缺乏必要的监管手段，监管工作难以落到实处；三是电力行业仍未解决“多头管理，职能分散，互相扯皮”的尴尬现状，也制约了监管机构履行统一监管职能。目前来看，多年过去了，这些问题依然存在，甚至还有所强化。

　　相比之下，国外大都是在开放市场条件下实施电力监管的，其中最核心的监管职权是市场准入和价格监管。因为，如果没有这两项基本职权，监管机构将无法实施有效监管，也无法平衡和调节国家、消费者、投资者与电力企业之间的利益。

　　反观中国，在目前的电力监管体系中，国家发改委负责对电力行业的价格、准入、项目审批、标准制定等职能；国家电监会在监管过程中对监管对象缺少有效的制约手段；国资委与财政部行使对包括电力企业在内的国有资产的管理职能。由此，导致目前中国电力监管体系难以摆脱“多头管理、职能分散”的尴尬境地。这些因素导致了中国目前难以推进有效的电力体制改革。

　　其实，导致当前中国电力体制改革滞后的深层次原因还包括：不同于国外电力的主体以私人企业为主，中国电力企业的主体仍是国有企业；目前中国的电力投资尚未完全放开；销售电价又受到政府的严格控制；电网、电厂与电力辅业之间还存在诸多利益关系尚待理顺等。这些情况都表明，中国电力监管体系面对的情况更加复杂，在客观上也制约和影响了中国电力体制改革的市场化进程。

　　有鉴于此，中国电力体制改革要取得突破，尽管有很多工作需要去做，但关键是首先要完善目前电力行业的统一监管体系，明确监管的理念和目的。从前者来说，要理顺和明确电力监管部门与其他相关政府部门之间的职责关系，避免“多头管理”，从制度和机制上保障电力监管部门的监管职能，使其真正履行与承担监管的权利与职责；从后者来说，应确立尽量通过市场化手段来解决市场问题的监管观念，通过建立新的监管制度，增强监管工作的可预见性和透明度，打破垄断，开放市场，推进以价格机制培育电力市场竞争格局进程。

　　以上分析显示，推动中国电力体制改革，关键要加强顶层设计，需要从完善中国电力行业的统一监管体系做起。