关于供电监管工作的几点思考

电力18讯：    自电监会成立以来，电力监管形成了以《电力监管条例》为核心，以部门规章为主体的监管法律法规体系。就供电监管工作而言，２０１０年之前监管执法主要依据是《供电服务监管办法（试行）》，之后是《供电监管办法》。几年来的供电监管工作，较好地规范了供电行为，维护了供电市场秩序。但是由于电力市场本身的发育水平、法律法规本身完善及相关的规章制度健全均需要一个过程，监管手段不足，执法权限不够，监管力量和水平也有待充实和提高，供电监管工作还有许多需要加强和改进的地方。

　　理清职能完善法规体系

　　电力监管是电力体制改革的产物，国家把对关系国计民生的支柱行业的行政管理职能部分赋予监管机构，也是行政体制改革的一种尝试。供电监管是电力监管的重要内容，也是国务院赋予电监会的重要职责。

　　按照国务院有关文件的规定，电监会供电监管有很多项职责。供电监管的履责重点有以下几个方面：从不同经济发展区域看，重点关注偏远农村和经济不发达地区乡镇的供电质量；按用户申请用电过程来看，关注业扩工程申请受理、文件资料审核、中间检查、竣工验收和装表接电每个时间节点超时，业扩收费不规范，市场不开放等问题；按用户使用电力过程来看，重点关注电力用户购电难、被强制停电缴费、电价收取不规范等问题。

　　几年来，电监会在逐步理顺机构职能的同时，一直在抓电力监管法规体系建设，形成了较为全面的法规体系。就供电监管而言，工作直接面对最广大电力用户，社会影响面较大，在执法过程中有很多具体的事项和问题要面对，因此在法规体系建设方面，相对其他电力监管业务分支来说，步子迈得较快。自２００５年制定并颁布《供电服务监管办法（试行）》后，电监会于２００６年启动《供电监管办法》制定工作。２００９年１１月２６日，《供电监管办法》正式颁布，２０１０年１月１日起正式施行。

　　《供电监管办法》在《供电服务监管办法（试行）》基础上，增加或完善了１１个方面内容，供电监管的内容更加清楚了，但实际工作中还是存在一些问题。

　　一是法律法规体系需要增加刚性条款。不管是《供电服务监管办法（试行）》还是修订后的《供电监管办法》，罚则部分相对于其他部门规章而言，刚性明显偏弱。两部部门规章中罚则用得最多的就是“违反本规定的，由电力监管机构责令改正，情节严重的给予警告”，然后就是“违反本规定的，由电力监管机构责令改正，拒不改正的，处以何种处分”。当然这和整个电力监管法规体系有很大关系，因为上位法规《电力监管条例》本身刚性不足。因此，加快修订《电力法》和《电力监管条例》十分必要。

　　二是需要进一步加强与法规体系配套的行业标准体系建设，特别是热点工作标准体系建设。我国电力行业标准起步于２０世纪５０年代，主要以苏联标准为基础；自上世纪６０年代起，原水利电力部时期，结合我国电力工业的实践经验，修订了原有标准，并制定了一批新的标准；自８０年代中期起，原能源部、电力工业部和国家经贸委时期，专门设立了标准化管理机构，再一次更新了部分标准；９０年代之后，电力行业规模和电力技术都得到了极大的发展，但行业标准修订并不及时，其中也包括供电行业技术标准长时间没有执行，导致很多标准不符合现在电力行业工作的实际情况。比如居民小区转供电、电网建设出资分界点界定、用户业扩工程收费标准等等。为了满足电力工业改革和发展的需要，促进电力工业更好更快地发展，我们需要对电力行业标准，包括供电企业技术标准进行适时的修订和完善。

　　适应需要健全组织体系

　　现行的电力监管体系确立后，地方政府和其他部门不再履行对电力行业的微观管理职责，由国家电监会及其派出机构负责对全国电力行业实施集中统一监管。电力监管机构也经历了从无到有，从极不健全到基本健全的阶段。２００３年３月，国家电力监管委员会正式挂牌成立；２００４年７月，电监会下设六个区域电力监管局（简称电监局）批准成立；２００４至今先后成立了１２个省级电力监管专员办公事（简称电监办）。现行电力监管体系实行的是国家电监会、派出机构两级监管构架，电监会在全国建立了１８个派出机构。其中电监办负责本省的电力监管工作，电监局负责区域内除已设立电监办省份外其他省份的电力监管工作。

　　目前的电力监管组织体系是在电力体制改革并不到位的情况下产生的，属于过渡期的电力监管组织体系。从近几年监管实际来看，现行监管体系有利于克服地方保护主义和行政干预，有利于国家电力政策法规顺利贯彻实施。但要确保国家电监会的有效运作，适应下一步电力体制改革的需要，必须尽快构建完整的电力监管组织体系。就供电监管工作而言，现行监管组织体系存在的问题更加突出。

　　一是监管人员不足，难以做到有效监管。我国电力监管系统只有１０００多人，各派出机构特别是省级派出机构只有不足２０人，从事供电监管工作的只有２～３人。虽然国家电监会在人员编制方面已经做了大量的工作，扩充了一定人员，但是与现实要求相比仍显不足。就湖南省而言，与其辖区内数量众多、分布零散且相距遥远的监管对象相比，监管人员严重不足。

　　二是监管分支机构不健全。我国地区间差异很大，向新体制过渡期间，各地电力市场发育程度不同。供电监管分支机构不可能完全与省级或地、市、县级电网公司的组建相匹配。部分地区市场总量太小、无可竞争市场，在目前情况下也没有必要全部建立分支机构。但湖南湘西南地区的怀化、郴州、永州、张家界等地，地处边远山区，交通不便，且由于历史遗留等原因，大小网交织，形成了初级电力市场。在这样情况比较复杂、矛盾比较突出的地方，可以有选择地设立直属监管处，每个直属监管处可配备２～３人，履行以下职责：对所在地区的各不同隶属主体的供电企业实施近距离监督，及时发现问题并在省电监办的领导下参与对有关问题的查处；对有关地区供电企业非法经营活动进行调查，并按省电监办的要求协调地方政府有关部门实施打击；做好电力监管政策、法规宣传普及工作，了解监管对象、电力用户、地方政府及有关部门对供电企业供电工作的意见和建议；在电力市场初步形成的环境下加强政策研究，为下一步电力体制改革提供基础依据。

　　转换思路创新监管方式

　　一般而言，大家习惯性认为，供电监管就是找供电企业的毛病，就像纪检监察一样“只栽刺，不种花”，通过找问题，促进供电企业提高工作质量。依据以往的供电监管方式方法来看，主要做法也是如此。那么，供电监管可不可以创新监管模式，促进供电企业改进工作？

　　湖南供电格局较为多元，既有中央国有供电企业，又有地方国有供电企业，还有股份制电力上市公司，大小电网交织，供电服务水平参差不齐。２０１０年，湖南电监办探索性地提出，改变以往单纯依靠检查、整改、处罚来履行供电监管职责的模式，在全省开展供电优质服务示范单位创建活动，意在培育一批供电优质服务示范市、县供电企业，通过典型推介和行政执法相结合的方式，带动全省供电服务水平的整体提升。

　　开展此项工作，主要基于以下考虑：

　　一是积极响应中央创先争优活动要求。湖南电监办依据中央创先争优活动整体要求，结合供电工作是电力行业面对广大电力用户最直接窗口的实际情况，提出了开展供电优质服务示范单位活动的想法。组织专人制定了《湖南省创建供电监管示范单位实施意见》、《湖南省供电监管示范单位评分细则》，把《供电监管办法》的内容完全融入到《湖南省供电监管示范单位评分细则》之中。

　　二是创新供电监管方式，营造良好的供电监管环境。湖南电监办开展创建供电优质服务示范单位活动，对供电企业供电工作进行正面引导，以此来规范供电行为。以往的供电监管，检查组习惯于通过检查找出供电企业在供电工作中存在的问题和不足，要是没有发现问题，检查组将要背负工作态度欠佳、专业水平不高的包袱。被检供电企业压力更加显而易见，部分上级供电企业甚至向被检供电企业下了死命令，要是被检查组查出问题并被监管机构向社会公布，造成重大影响，被检供电企业相关负责人要承担相应责任。在这样的环境下开展工作表面上一团和气，实际上大家各怀心思。而开展示范点创建活动则避免了这样的局面，有利于营造和谐的供电监管环境。

　　整合资源营造良好环境

　　到目前为止，在所有进行了电力市场化改革的国家，输、配环节的垄断经营体制仍被继续维持。在我国，供电监管机构面对的是电网企业这样天然垄断的强势监管对象，如何利用手中极为有限的资源，营造良好的监管环境，形成监管合力，是值得思考的问题。

　　首先，在电力监管系统内部，要在逐步完善集中统一的监管体制的同时，进一步整合内部资源。一是要整合供电监管和其他业务监管之间的资源。比如电力监管投诉举报电话１２３９８反映的情况，监管机构内部应该由综合部门统一协调管理，明确相应工作流程。对于涉及供电监管工作的投诉举报信息，由供电监管职能部门进行调查处理。电力监管机构开展的安全、资质、价格等检查，供电监管职能部门也应积极参与。二是整合供电监管各派出机构之间的资源。每个派出机构都会结合实际情况因地制宜地开展工作，这些工作的开展都是探索性的。电监会可以更多地开展相互之间的交流学习活动。

　　其次，要充分发挥会中间力量的作用，增强专业监管力量。一是充分发挥行业协会的作用。应利用行业协会，研究新形势下政府、企业对供电工作的新需求，组织开展符合实际的特色专题研究活动，形成解决一些供电工作重大问题的指导性和建设性意见。二是充分发挥专家的智库作用。监管机构聘选的供电监管专家都是各自专业的实践操作领军人物或者学术带头人，对于参与供电现场检查，提出监管法律法规的制定或修改建议等将发挥十分重要的作用。

　　再次，要加强与政府及其有关部门如审计、公安、纠风办等部门的协调与配合，形成供电监管合力。电力监管机构可以与纠风办联合，对供电企业供电工作开展情况来信来访核查、工作调研等，组织召开各类电力用户代表参加的座谈会，广泛听取社会各界对做好供电监管工作的意见和建议，不断充实完善供电监管评价体系。可以在政府的领导下，成立由电力监管部门牵头，审计、公安等部门参加的供电执法联席会议或领导小组，不但可以协调打击供电企业违法违规活动，也可以打击破坏电力设施违法活动，维护供电企业的合法权益，形成多方共管的良好监管格局。（作者单位：湖南电监办）