民资涉能要“鼓励” 更要“引导”

电力18讯：    作者：董晓宇

　　能源领域是我国国有企业高度集中、具有绝对垄断地位的行业。近年来推进能源领域市场化改革的呼声不断，但实质性的改革力度不大。最近，国家能源局发布的《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》（下称《意见》）提出了“拓宽民间资本投资范围、营造公平和规范的市场环境、提高民营能源企业发展水平、加强对民间投资的引导和规范管理”等4个方面19项指导意见。《意见》表明国家坚定能源领域改革发展的决心，对民营企业进军能源领域是绝对的利好，但并不能据此认为能源领域改革就会马上出现一个较为乐观的新时期，而应对《意见》可能出现的预期效果进行深入分析，客观评价其应有的作用。

　　从出台《意见》的背景看，能源局也是经过了深入调研、广泛讨论、缜密研究后做出的决定，而不能仅仅理解为“交作业”。根据国务院的要求，2012年6月底前各部委要出台关于鼓励引导民间投资健康发展的配套措施和实施细则，因此本月相继有国土资源部与全国工商联、电监会、科技部以及住建部等部委密集出台了鼓励和引导民资政策。这些政策是对沉寂两年多的“新36条”的深化和再落实，其积极意义是毋庸置疑的。但在短期之内扎堆推出的民资政策，很容易让人联想为在6月底大限之前的应景之作。鼓励民间资本进入垄断行业是一个长期的系统性工程，既要毫不动摇地给予“鼓励”，更要理直气壮地给予“引导”，应注重民间资本进入相关领域后是否真的具有平等的市场准入和话语权。以这个视角来分析《实施意见》，表现为以下几个方面的特点。

　　一、政策措施仍需具体化、可行化。从《实施意见》的19项措施来看，总体上“鼓励”的成分居多，但“引导”不足。“鼓励”是表明一种支持的态度，“引导”是需要出台可操作性强的具体措施，也就是告诉了你“可以干”，还要告诉你“如何干”。我们看到《实施意见》中对于民间资本进入电网领域仅用了“鼓励民间资本参与电网建设”一句话。国内最近两个月发生的陕西地方电力集团与国家电网陕西分公司的武斗事件、山东魏桥集团自建电厂与国家电网的冲突事件，表明民营企业进入电网建设、打破垄断的改革已经提上重要议事日程，但在《意见》中对民营企业如何参与电网建设的细节仍有待完善。如果对焦点问题缺乏正面的回应和具体的改革路线，“玻璃门”仍然是横亘在民间资本面前的最大障碍。

　　二、政府职责定位尚需公开化、明确化。在能源领域改革过程中，政府如何确定自身的职能定位、又有哪些部门需要参与其中，应该予以明确化、公开化。就在《意见》发布的前一周，黑龙江省出台《黑龙江省气候资源探测和保护条例》，其中规定“企业探测开发风能及太阳能资源必须经过气象部门批准，而且探测出来的资源属国家所有”。此言一出，立刻引发了广泛的热议。此前各地在风能、太阳能的建设中并未出现过气象部门的直接参与，此番以法规的方式确定其审批职能，颇耐人寻味。国家发改委和地方发改委在审核新能源项目中，气象、地质方面的问题也是重要的审查内容，难道发改委代表国家进行了总体审查后，还需要分项再由相关职能部门重新审核一遍吗？政府在新能源领域的职能应该按照行政许可法的规定予以明确，否则，在争夺资源配置权和寻租的冲动下，会有下一个“气象部门”冒出来。

　　三、根据能源领域市场化的不同程度，支持政策应区别化，突出重点。能源领域民间投资呈不断发展壮大的趋势，但由于规制政策形成的时间和方式不同，能源领域不同行业的市场化程度也应不同。《意见》中提到“民间资本在太阳能热利用、生物质能开发以及晶体硅材料、太阳能热水器、太阳能电池制造等领域居于主导地位，在风电设备制造产业发挥着重要的作用”，民营企业在这些领域的市场准入确实是公平的、市场化程度很高。但在原油进口、电网建设等方面的管制仍然“壁垒森严”，《意见》应在这些市场化程度较低的领域更加有针对性地提出实质性措施，在政策力度上更进一步，让尚未开放的领域加快开放的步伐。

　　（作者系北京师范大学经济与资源管理研究院培训中心执行主任）