特稿 | 利益、矛盾、希望：广东天然气市场激变

“我们准备大量采用天然气，我现在着急，广东、珠三角的空气质量压力巨大无比。能否降价？”“如果气价能降到每立方米2块钱以下，就可以大规模普及。”

2018年两会讨论会上，广东省省长马兴瑞将广东气价较高的问题，抛在了全国人民面前。随着粤港澳大湾区战略的逐步落地，改善湾区环境需要扩大天然气利用，而供给侧改革降成本则要求天然气降价。

广东省天然气市场开始面临前所未有的多重任务：保障“南气北送”，降低天然气价格，扩大天然气利用。

自2017年下半年以来，广东省发改委印发了多个天然气产业政策及规范文件。不同于过去天然气产业中“大市场，小政府”的模式，广东省政府的角色也在悄然转变。

广东有讲价的底气。

从国家能源保障看，这里是“南气北送”的起点，且通道能力日益增强。从区域市场看，这里是优秀的天然气终端市场，原有非居民用气比重高，天然气利用范围也在逐步扩大。

在2017—2018年度发生局部“气荒”时，广东率先开启“南气北送”增援北方。未来，“南气北送”将成为重要的保障手段之一。

据悉，为了避免2018年“气荒”再现，国家能源局要求广东全力保障“南气北送”的渠道通顺，广东省在2018年10月前需具备3000万立方米/天北送的通道能力。

国家发改委今年2月下发的《关于加快推进2018年天然气基础设施互联互通重点工程有关事项的通知》要求，2018年广东境内必须完成互联互通的工程共计4大项。

广东区域内天然气基础设施互联互通重点工程

来源：国家发改委《关于加快推进2018年天然气基础设施互联互通重点工程有关事项的通知》

除了外送，广东也寻求自用的扩大。

2018年3月初，广东省发改委综合电力处下发了《关于降低成本提高我省天然气利用水平的意见建议（征求意见稿）》（以下简称《意见》）。

广东省发改委有关人士表示，《意见》落脚于降低气电上网价格。

“降电价是降成本的重要途径，梳理广东的电源结构，气电的上网电价偏高，再溯源找到气价过高，这可能是《意见》出台的重要原因。”广东能源研究会有关专家分析道。

据统计，2017年广东省气电装机容量1592万千瓦，在全省电力装机总量中占比15.1%，总发电量503.63亿千瓦时，发电设备平均利用小时数3264小时。根据广东省能源“十三五”规划，2020年广东省的气电装机容量将达到2300万千瓦。这就意味着，要实规划目标，未来三年广东气电装机还有700万千万的新增空间。

然而，“十三五”计划新增的气电装机中，已有一半以上于“十二五”末前核准了。“‘十三五’规划新增的广东气电主要是‘十二五’期间已经核准的结转项目，但是受到气源、气价、用热需求等因素影响，当前还在陆续建设当中。”上述广东能源研究会家告诉eo。

“如果气价下降到预期空间，上网电价能从当前的0.715元/千瓦时，下降到0.6元/千瓦时，仅天然气发电一项，全省一年即可降低57.2亿元的支出。”燃气发电行业人士透露。

不过，对于电源品种丰富的广东省而言，燃气发电向来不优先。相较而言，倒是油气企业更需要广东的气电市场。

对广东来说，在油气体制改革的背景下，其特殊的用气结构、位居全国前列的高气价，又为议价提供了第三张王牌——降价空间。

广东处于我国陆上长输管道末端，非居民门站基准价格全国较高，加上管道天然气通气较晚，中石油供给广东的天然气在门站价格层面不区分居民气价和非居民气价。这意味着，广东的居民与非居民气价同价。同时，全国横向对比来看，广东气价水平处于全国最高行列。

“相比北方大量的居民采暖气量，考虑广东没有居民气量，在国家准备推行的居民与非居民门站价格并轨中，广东省政府可抓住时机与中石油商谈具体的价格。”

从供应环节上来说，要降气价，首先考虑的是上游气源环节。

《意见》表示：“请中石油、中海油、中石化等供气主体大力支持，降低我省天然气利用成本，实现现有接收站对第三方开放。”文件甚至特别点名中石油，“请中石油争取使我省天然气门站价格降至2.00元/立方米”。

当前，广东的两大气源，分别是中石油的西气东输二线和中海油的海上天然气（含进口LNG）。中石油为中国最大的管道天然气经营主体，而中海油为中国最大的LNG经营主体。

两者在广东市场的竞争关系体现在一攻一守。广东是中海油最大的天然气消费市场。2017年，中海油供应广东市场的天然气为144亿立方米，占广东省天然气消费量的74%。中石油在全国天然气消费市场份额中占比为78%，在广东的市场份额仅为16%。

对中石油来说，广东是急待开拓的市场。停摆多年的中石油深圳迭福LNG接收站，今年已经开工建设，加上西气东输三线闽粤支线已经开工建设，再加上西气东输二线广东段，未来中石油在广东的供应能力将达到214亿立方米/年。

从定价方式来看，西气东输受国家发改委制定的基准门站价格管控，属于政府指导定价。当前中石油到广东的门站价格为2.08元/立方米，是上一轮价格改革采用市场净回值法确定的。

中石油有关人士认为，《意见》单独提到要中石油降价，且设定了降价目标值，在未提前与企业沟通的情况下，把降价目标值写进政府文件中，尽管是征求意见稿，仍存在诸多不妥。“一方面，为何只单独提到中石油应该降至2元/立方米？另一方面，前广东的门站价格本身就是倒挂的。”

有中石油的人士担心，如果中石油在广东实行2元/立方米的门站价格，会对其他省份形成示范效应，不利于中石油平衡全国市场。更重要的是，以降气价为目标且设定了降价数值，有违市场规律，也容易激化矛盾。

在广东，中海油的终端销售气价相对来说比中石油要高。

中海油在广东的气源类别包括两大类，一类是大鹏LNG的澳大利亚气，总量为370万吨/年，实行点对点供应。其到配套项目用户的价格不足1.5元/立方米，为国内价格最低的LNG资源量。另一类是中海油气电集团的资源池气量。该气量组成结构包括LNG长协、LNG现货及海上生产的天然气等。在资源池的概念里，综合气源的成本外界很难获知。

由于资源池内的三类气源实行市场化定价，因此在实际定价中，中海油参照的主要是中石油的管道气价。这意味着，中石油入粤的管道天然气门站价格，是中海油资源池的参照基准价。

上述《意见》显示，中海油的海上天然气和其他进口液化天然气价格到城市燃气的平均含税价格为2.55元/立方米，合同气以外的为2.76元/立方米，到燃气电厂的含税价格在2.45—2.7元/立方米。

“从调研情况来看，中海油的终端气价比中石油高不少，但就单个企业来看，由于气源竞争、用气量等多种因素影响，两大气源的价格差异程度不一。”有省内天然气价格管理部门的人士告诉eo。

在广东的预测中，若天然气多个环节降价均可实现，预计到燃气电厂或大用户的气价可控制在2.25元/立方米。

挥舞大棒、强势要求降价的广东，对气源方也给出了胡萝卜——广东省政府提出以市场换资源的思路：第一，针对承诺保障天然气长期稳定供应和价格便宜的供气主体，支持其建设供气范围内纳入规划的天然气电站（分布式能源）等下游用户；第二，关于省管网股比，建立以气量、气价定股比的调整机制。

本刊曾于2016年10月刊发了《尴尬省网》（点击链接回看：尴尬省网（一）：千亿省级天然气管网公司是如何没炼成的？ |  尴尬省网（二）：统购统销的省级天然气管网模式路在何方？ |  尴尬省网（三）：潮州燃气市场之战）一文，探讨过广东省天然气管网公司（以下简称“广东省管网公司”）的主导权问题。当时，中海油拥有40%的股权，相对控股广东省网公司。

为了加快推进全省“一张网”的建设，广东省政府自2011年以来一直在争取引入中石油入股，重组广东省天然气管网公司。而真正开始发力重组事宜，实际上是2015年下半年。

2017年6月，历时6年的重组最终完成。

重组后的广东管网公司的股权结构调整为粤电集团、中海油、中石油、中石化分别为28%、26%、23%、23%。在股权结构上，粤电集团代表广东省政府相对控股广东省管网公司。

广东省管网公司重组完成以来，广东省政府一直在推动完善广东省天然气主干管网建设和运营机制。

2017年10月9日，广东省发改委下发了《关于进一步完善我省天然气主干管网建设和运营机制的意见（征求意见稿）》。该文件提出，“由省统筹全省天然气管网的规划、建设和运营，为各资源供应方及省内用户提供公正公平的输送平台和优质高效的服务平台，即‘全省一张网’。”且明确由广东省天然气管网公司负责建设省主干管网。

当前正在征求意见的《意见》也再次明确了“全省一张网，公平开放。由省管网公司按照省制定的天然气管网规划和运营管理省天然气主干管网”。

广东省政府推进全省“一张网”的决心坚定，eo从相关企业的口径中得以印证。粤电集团、广东省管网公司的相关人士都表示，会根据广东省政府的规划推进省内主干管网建设。

“事实上，广东省管网公司的运营模式、管输价格等都是由广东省政府确定的，省管网公司是一个执行主体。”

手握省网，广东可以从省网建设和运营上制衡上下游，掌握省内天然气市场的话语权。省网，正在成为广东议价的第四张王牌。

不过，省网这一环节的设立，也需要广东省平衡好存量与增量的关系，考虑省网与地级市的关系。

2017年下半年，中石油与佛山燃气完成事实上“直供”，即中石油西二线的佛山下气点3号阀室与佛山燃气的芦苞接气门站直接对接。对接所处的区域，中石油西气东输阀室、广东省管网分输站、佛山燃气接气门站三站紧挨在一起。

据了解，当前佛山燃气的供气大部分是由中石油西气东输二线接入，保留小部分气量从广东省管网公司接入。

《意见》提出开展“直供”试点示范：在佛山市对天然气发电等大用户开展“直供”试点工作，尽量减少天然气供应环节，减少供气层级，降低各环节配气价格。“直供”颠覆了现行中石油进入广东的气全部由广东省管网公司代输的模式。

不过，广东省管网公司有关人士对“直供”有不同的理解。“按照国家的政策文件，‘直供’应该是气源方与用户之间的直接供应。而中石油与佛山燃气直接供应，是气源供应城市燃气，并不是终端用户。”“中石油与佛山燃气的直供本质上就是把广东省天然气管网公司踢出局。”

目前，政策层面还未就“直供”下专门的定义，即便国家政策层面也没有理清楚所谓的“直供”到底是谁对谁直供。各地政府在制定政策文件时，往往依自己的倾向进行方向指导。如四川省成都市就提出，支持天然气大用户转供改直供，由企业向属地能源管理部门提出申请，对具备实施条件的，市经信委会商中石油、中石化等气源供应单位安排直供，降低企业用气价格。

广东省发改委《关于降低成本提高我省天然气利用水平意见（征求意见稿）》中提到：“对于具备条件的燃气电厂，可由气源企业直供，或由省管网公司代输供应，原则上不由城市燃气公司供气。”

上述提法，既包含气源方的“直供”也包括由省管网代输的“直供”，但不包含由城市燃气代输的气源与用户的“直供”。被供应对象是城市燃气还是终端用户也不明晰。因此，该提法遭到了省内城市燃气企业的一致反对。

燃气企业认为，“具备条件的燃气电厂”这一规则没有细化，容易产生矛盾冲突。另外，有城市燃气企业提出，燃气电厂仍属于城市燃气特许经营的范畴，应该受到保护。

从事油气行业政策研究的专家告诉eo，从广义上说，运销分离的形式都属于“直供”。既包括绕过城市燃气或者省网的供应形式，也包括上下游直接签订购销合同，省管网和城燃提供管输服务收取管输费的形式。

概念各自定义的背后，是利益的切割。

据知情人士透露，佛山“直供”试点是在广东省政府的批示下，省内多次召集了讨论会，形成了会议纪要，尚未形成具备法律效应的政府文件。据悉，广东省天然气管网公司已就“直供”问题给佛山燃气发送了正式问询函，目前尚未收到回复。

上述人士认为，佛山的“直供”对省管网公司来说，十分不公平。一方面，广东省管网公司是按照广东省政府的要求开展代输业务的。根据广东省省政府的要求，未来还将下调0.1—0.15元/立方米的代输费，如果气量没有保障，管输费下降的空间就小。另外，刚刚过去的保供，中石油在广东的气量全部留在北方，广东省网统筹调配中海油的气量供应广东的市场主体，对于保障全省冬季供应作出了一定的贡献。如果今年需要“南气北送”的话，两者的关系将更加微妙。

只是，像佛山一样寻求中石油“直供”的还包括东莞新奥燃气、广州燃气等。如何在坚持好“全省一张网”战略的同时兼顾地级市、气源方的三角利益平衡，也考验着省政府决策。

当前摆在广东省政府面前的问题，还包括理顺省内主干管网的运营机制，调动股东投资的建设的积极性。

广东省内人士认为，从广东省政府的角度分析，由单一主体统一建设全省“一张网”，对政府来说，不管是保民生还是行政管理都有好处。“从省政府费了九牛二虎之力力推省管网公司重组，及为省管网公司的发展提供各种政策支持来看，广东省管网公司事实上真正成为广东省政府的天然气管网公司。”

广东省内气源方人士则表示，认同广东省政府建设“一张网”的决策，但“一张网”的建设主体值得商榷。“不一定由广东省管网公司建设，只要符合规划的，其他各类主体均可以建设。”

尽管广东省政府自2011年决策的全省“一张网”的战略还在持续坚持，但客观来看，“一张网”的范围却并不清晰。

广东省内人士分析，所谓的“一张网”，是指在保持存量不变的情况下，以当前时间为节点，此后广东省内新增的管道建设必须仅由广东省管网公司一家投资建设，此后广东省新增的气源必须经广东省天然气管网的管道进行输送。

这也就意味着，已经存在的存量管道在中短期内还将继续保持现状。这些存量包括中石油对深圳燃气的直接供应，大鹏LNG接收站及配套管道、横琴海上天然气配套管道。

至于这些存量是否需要纳入广东省天然气管网的“一张网”中，广东省发改委此前制定的两份文件的征求意见稿分别提到，“从长远看，待条件具备时，考虑将省内其他主干管网由省管网公司收购，统一由管网公司管理和运营，多张网变一张网。”“2023年前，已委托中海油、中石化建设的粤东、粤西主干管网按照回购协议实施回购；对于省内现有的非省管网公司建设和运营的主干管道（包括珠海—中山管道、大鹏LNG项目配套管道、西气东输三线广东段等），采取收购并购方式，全面进行整合，实现省内主干管网由省管网公司统一运营管理，形成真正意义上的全省‘一张网’。”

然而，上述提议仍在讨论阶段。2017年10月征求意见的《关于进一步完善我省天然气主干管网建设和运营机制的意见（征求意见稿）》至今尚未正式印发，可见多方利益的博弈。

不过，有广东省发改委的人士认为，改革就是要触碰一些人的利益。

广东省内的某燃气企业认为，广东省政府的总体设计是美好的，但又出现了一些自相矛盾的地方。如在《关于降低成本提高我省天然气利用水平的意见建议（征求意见稿）》中又提出，“以市场换资源，通过签订长期购销合同的模式，优先支持天然气气量有保障。价格较低且保持稳定的供气企业在我省开拓天然气市场、建设天然气主干管网。”文件特别提到在粤东地区可考虑支持中海油粤东LNG接收站项目和中石油西气东输三线建设粤东区域管网，粤西地区可考虑支持中石化广西北海LNG项目粤西支线或茂名、阳江LNG项目建设粤西区域管网，粤北地区可支持中石化新疆煤制气外输管道项目建设粤北管网。

“既然省政府明确了由广东省管网公司建设全省‘一张网’，为何又处处留下缺口？”有省内人士反问道。

根据广东省政府的规划，到2020年，广东省的天然气消费量将达到280亿立方米。当前，广东全省21个地级市，尚有粤东西北8个地级市未建成天然气主干管网。据悉，广东省管网公司将于今年同时开工建设广东省天然气管网三、四、五期工程，加快推进全省“一张网”的建设。