新一轮电力体制改革怎么改？

电力18讯：    中共十八大报告提出，到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。如果按照现有的能源生产和消费模式，届时我国能源消费总量将可能达到60亿吨标准煤左右，电力消费也将提升到10万亿千瓦时左右，电力装机容量达到20万亿千瓦以上；二氧化碳排放将超过100亿吨左右；二氧化硫的排放将超过2000万吨左右，中国的空气污染物排放总量可能位列世界第一。

　　可以说，依据这个经济发展路线图，现代版的中国工业化、城镇化将导致我们文明的摇篮、中国最富庶的中东部400多万平方千米蒙受不可承受的生态灾难。

　　进入大转型的战略节点

　　值此2012年中国能源消费总量达到36.2亿吨标准煤之际，包括北京在内的众多城市都面临着生态难题，加快改变传统的能源生产方式迫在眉睫。

　　对于电力体制改革的历史时机，可以有三个选择：建成小康社会之前的先期实施；边建设边改革的伴随型实施；建成之后的总结清算型实施。比权量力，先期实施改革是最理想的道路，付出的代价最小，越早启动电力体制总体改革，社会代价越小。但是，这需要全社会对电力体制改革达成共识。

　　正是基于此，2012年3月18日，国务院批转国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》，明确提出“深化电力体制改革”。这个文件可以视为中国再次启动了新一轮电力体制改革的总体设计工作的历史起点，促使始于2002年的上一轮电力体制改革得以延续，这是今天我们开展电力体制改革讨论的逻辑起点。

　　新中国成立以来，中国电力体制改革分为总体改革和渐进改革两种手段和两种模式，2002年《电力体制改革方案》的历史成就之一就是开辟了对中国电力体制实施总体改革的先河。应该说，每一个大周期的电力战略革命都需要总体变革，目前我们正在进入一个新的历史爆发点，需要实施新一轮的电力体制总体改革。

　　相比较而言，电价改革、输配分开、政企分开、产权改革、推动地方电力发展等，大多属于行业内部的作业口，对中国经济结构调整和转变作用有限。电力产业需要实施重大文明变迁，为各个方面创造机遇，目的就是实现中共十八大报告提出的“推动能源生产和消费革命”。可以预计，新一轮电力体制改革的发展深度、广度都将超过2002年，总体改革是最大的利益调整，也是社会上关于电力体制改革的最大公约数，这是中国改革新的地平线，谁能把握历史潮流，谁就能获得最强大的生命力。

　　既然是总体改革，就不可能一蹴而就，需要顶层设计、试点并行、总体决策等多个步骤和程序。从这个意义上讲，中国新一轮电力体制改革的总体架构应该包括三个组成元素：

　　推动地方政府和电力企业的多元试点改革，理应包括、但不限于试点省份和城市、国家电网在内的各种创新实践；国家能源局、国家环保部门、财政部（含碳税等)等研究并提出的各种电力改革建议方案或者支持方案，尤为重要的是，国家发改委主管部门制定的新一轮电力能源总体改革实施方案等等；最核心的就是来自中央国务院的战略决策。

　　对此，应充分推进地方政府和电力能源企业联合的战略试点工作，例如，山西目前的电力装机容量为6000万千瓦左右，如果将1/3转变为燃气发电、或者改造为IGCC（整体煤气化联合循环发电系统），就将改变山西能源结构的中枢机制。这需要中央政府加快解决山西气煤两权发展的矛盾，实现山西洁净煤利用，此举将使得整个华北地区的清洁能源利用蓝图战略成型，也将勾画出中国版的清洁能源发展轮廓，毕竟煤炭清洁利用是中国清洁能源不可逾越的战略阶段。那时，中国的清洁煤、非常规天然气利用和高端可再生能源开发的智能能源网体系、美国页岩气开发与智能电网集成发展的创新实践、德国的清洁能源网络带动的欧洲能源互联网+的创新，将成为新的全球清洁能源战略的三大组成。从这个大局而言，山西坐拥10万亿立方米煤层气资源，通过并购、环状持股等多种形式实现气煤企业高端利益的整合是完全可能的。

　　再例如，上海是中国公用事业最发达的城市，具有构建先进、新型的中国能源生产力的智慧和资源，上海电力、浦东电力、申能集团，以及以后可能设立的上海热力公用企业等可以考虑组成股份制的智能能源企业。各个能源山头的力量不但不会削弱，还可以从容应对大都市对能源快速增长和节能减排的发展需求。实际上，上海电力和申能集团的现有资源已为构建世界一流的智能能源企业蕴蓄了基础。

　　此外，北京、天津、苏州、广州、唐山、常州等城市也都具有与上海类似的特点，可以大力发展智能能源企业。在这场能源设施智能化的竞赛过程中，改革地区应该优先获得改革红利，优先改革的城市有可能被载入领导世界新产业革命的史册。

　　因此，我们应该全力支持中东部的大中城市放开手脚实施新能源产业变革与体制创新。没有这些城市的作为，就难以取得中国能源革命的突破；有了这些城市的电力能源变革，全球新产业革命的舞台就将在中国诞生。基于此，中国的价税财配套改革、政府和市场关系的创新构建可以围绕电力能源体制改革这个主题展开。在这个过程中，整个电力体制也可以不断在试错中进步。

　　新的发展模式

　　从目前来看，国家电网公司聚合了中国整个电力体系调度管理、电力输送、市场交易、技术准入的主导权，把握着电力规划投资、价格成本的基本信息，成为了超级企业。从上游而言，它应该正视消费者力量，电力消费者需要与生产者实现正常的市场互动，而国家电网与用户之间属于等级化、不平等的市场关系；从下游而言，它应该注意改善与电力生产者的关系，生产者需要对消费者的合理需求直接互动。应该说，造就国家电网这个体制并不是某个人、某个团队的意志，它更多的是中国电力建设高速发展的应激反应，而目前就是进入改革而新生的最好机遇。

　　对于目前的电力体制，国家电网公司总经理刘振亚2012年在《中国电力与能源》一书中系统阐述了国网立网发展的主要观点，即“继续坚持输配一体化、调度电网一体化”、“电力改革不能走部分国家以全面拆分和私有化为导向的‘破碎式’改革道路”。

　　中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组与国网公司的有关电力体制改革论点的不同，目前主要集中在3个方面：一是能力建设问题，即建立什么样的电力体制才能更好地保障新一轮城镇化和生态文明建设；二是利益分配问题，即电力体制改革如何使中央政府、地方政府、电力生产者、电力消费者和国家电网的多数利益获得新的平衡；三是效率问题，即以何种方式组织中国电力生产力更为有效。这种战略讨论，应该对事不对人，凝聚了共识，就应该加强合力改革和建设。

　　其中一方认为：国家电网要维持超越规模经济界限的企业垄断，才能更好地满足中国能源快速发展的需要。显然，他们认为，维持国家电网现有的运作体系足够为新一轮城镇化和生态文明建设提供保障；电力体制改革需要维持国家电网的总体利益，电力调度体系仍宜置于国网管理内部组元，对地方政府不能放开电力经营权，对电力生产者和消费者直接互动持有保留态度；而认为坚持输配一体化、调度电网一体化是组织中国电力生产力最为有效的组织模式。对此，有观点认为，市场经济的国家以带有计划经济遗迹的国网公司模式来解决市场经济发展所需的电力能量，这在世界大型经济体内还没有先例，也不可否认，行政主导的国网公司应对应激需要具有不可否认的优势，但应该说它的长期发展难以延续。客观地说，对于上述观点，国网公司一方也在不断完善，积极研究各种新型电力产业模式，思考智能能源的发展空间和可能性，我们不能苛求昨天，应该加快构建面向未来的共识。

　　作为另一方，中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组认为，现阶段，中国电力体制改革的主场应该是发展市场经济和智能能源体系。面对中国生态环境的恶化和能源需求的旺盛增长，电力产业分权、放权势在必行，推动新一轮电力体制改革是实现中国电力生产和消费革命的理想道路。电力产业的中枢地位也应该从电网为王转变为电力生产者和消费者的互动，实现13亿电力消费者与电力生产者两端对称的直接互动，推动占全国70%电力消费的200万大用户进入电力市场直接交易；积极经略多能互补、多联产的电力生产市场；加快实现电网公司从单边垄断经营转变为居间提供服务；实现从不平等的电力社会模式转向柔性生态化的电力社会模式，发展能源互联网，参与全球新产业革命的高端分工。为200万的国内电力大用户发放有关电力市场交易牌照；为3亿电力用户提供智能用电政策支持，扶持其中3000万以上的用户开展广泛的创新活动！

　　显然，大力发展智能化、分布式、多网融合的能源网络是保障新一轮城镇化和生态文明建设的基础，新一轮城镇化建设实际上为新一轮中国产业创新揭开序幕，电网本身也是发展新技术新服务的公共平台，分布式智能能源网络将为新技术新产品应用提供广阔的生存空间和激活竞争机制，电力体制改革变革也将带动内需经济转型和新产业革命，一举多得、事半功倍；发展13亿电力消费者与电力生产者两端对称的直接互动的智能网络体系，是组织中国电力生产力最为有效的组织模式，也是提升电力产业效率根本所在；电力体制改革将增强中央政府的战略政策的主导力量，电力调度、规划职能需要与国家电网分立并置于政府监管之下；应该有效放开地方政府的电力经营权；实现电力生产者和消费者直接互动。

　　无论双方何种立意，目的都是为了更好发展中国电力能源产业，在发展的利益上是相通的，这个讨论也是有益的。同样，电力市场创新经济也将最终吸收电力公社的运行体系，并将推动电力经济达到历史新的高端结构。电力消费终究是被电网控制的劳动形式应该获得改变，这是中国能源低效的根本原因之一，改革需要从建立需方生产力入手。为此，电力体制改革需要电力生产者和消费者互动平台的集成。国家电网的观点也具有进化的历史条件，双方在推动电力新产业革命方面都是积极的。

　　这就需要进一步推进电力产业的政企分开；优化电网规模，实现电网从集权垄断型到服务型的职能转变；实现从不平等的电力社会模式转向智能生态化的电力社会模式；积极推动新产业革命和构建新的产业制度。

　　就电力体制改革的格局而言，也有三个：一是按照自然纬度的特点，组建若干跨产业、跨平台、股份制、大众参与的电力、燃气、热力等新型能源网络，实现中国能源网管理的高效进化，这是比较理想的高端模式；二是保留一个经过业务转型并集中从事输电等业务为主的国家电网，其他业务实现竞争性分工运转；三是重组为多个区域性电网企业，分区运营电网业务，并因地制宜地与其他能源网融合发展，形成新的智能能源发展集团。无论电力体制改革以何种方式展开，明天的电力产业机遇比今天更大；电力从业人员的发展空间比今天还大；电力产业的利益比今天更大。为此，主张应以制造更大的增长体系和文明能力兼并和重组目前的中国电力体系为新一轮电力改革的战略坐标点。

　　中国电力体制改革的总体发展目标如下：10年之内，中国经济体制改革的关键任务就是在能源领域特别是电力产业，以社会主义市场经济的主导模式取代电力垄断经济体系；以生态文明的管理方式取代高碳、高排放的粗放生产方式；实现从不平等的电力公社模式转向柔性生态化的电力社会模式；实现自上世纪80年代中国农村体制改革以来的第二次生产力的大解放；为电力工业向生态文明的转变提供助推动力。没有电力现代化就没有工业化、城镇化、村镇现代化。在新一轮城镇化建设展开之前，应该优先推进电力现代化，实现新的电力体制改革。而滞后改革，可能会形成畸形的城镇化建设局面。

　　因此，电力体制改革远远不是拆分改革、放开电价以此了事，我们需要通过电力体制改革置换出繁荣的电力市场经济体系、国际领先的高级产业能力和全社会广泛参与的先进的能源生产和消费效率，这应该是中国实现电力体制改革的战略目的。

　　目前，中国每年需要维持8000亿元人民币以上规模的投资，用于新建电力项目和维持电力能源公共政策的平衡，这个电力发展的机会如果以国际通行的创新方式实现，将转变中国的经济增长方式；而如果以国际非主流的传统产业支撑，则将抱残守缺传统的利益格局，增加中国经济日后转型的历史负担。目前，加快电力体制改革的呼声正成为社会的主旋律，推进电力体制改革也正在成为透视中国市场经济的能力标志，应该加快展开新一轮电力体制改革。　

　　六个步骤和十项任务

　　对于新一轮电力体制改革的主要内容，中国经济体制改革研究会电力体制改革研究组提出了一个初步的电力体制改革路线图，它包括“六个步骤”和“十项任务”。

　　“六个步骤”包括：

　　第一步，“顶端设计、总体决策”。

　　第二步，“政企分开、公权独立”。

　　第三步，“强化竞争、分拆巨头”。

　　第四步，“产需互动、对称放开”：一是分批扩大用户直接购电，通过对称开放形成“多买/多卖”电力交易格局；二是将电网业务与非电网业务分离，组建省级电力购销服务公司，发放新的电力经营牌照，下放终端定价权形成权责对等的地方电力（能源）保障机制，在中央层面也相应地及时完善电力普遍服务标准及配套政策。

　　第五步，“三维并举、经略市场”：构建国际领先的电力工业网络、电力市场网络、信息网与电网融合的智能网络的三维网络，通过先进高效、高维度、多层次的电力复合网络配置资源，发展全国多层次的电力交易市场，推进先进的电力现期、远期产品和服务交易，实现生产者和消费者、产消者互动交易的成熟化电力经济网络。

　　第六步，“做实基层、多网融合”：将电力发展重心下沉，促进电力与燃气、水务等基础设施有机组合，以城市为节点更加广泛地试点推进智能能源网建设，能源产消者通过市场机制保障能源安全，形成新的经济增长点并抢占世界新产业革命的制高点。

　　关于电力体制改革的“十项任务”包括：组建国家电力调度及交易中心，推进政企分开公权独立；组建国家电力规划及标准中心，提高宏观决策与控制能力；重组全国电网企业，构建更好的电力规模经济效益；建立需方生产力，放开大用户直接购电，建立多买/多卖的电力交易格局；放开电网末端市场，将网络业务与非网络业务分开；销售电价定价权下放地方，建立权责对等的地方保电机制；促进水／电／气／热有机构成复合能源网，实现网络优化；以城市为节点广泛试点建设生态化能源体系，提升城市化质量；建设智能能源网，抓住新技术革命机遇塑造经济新增长点；塑造能源产消者，进一步保障能源安全。

　　与此同时，根据中国城市化发展布局，大约需要再营建60万千米的城市燃气网络，这些网络既是热力的核心来源，也将是重要的分布式电源体系。作为堪与电网并行的第二能源网络，需要实现与现有电力网络的跨网互动，对此，新型电力体系需要建立打通城市燃气网的可行线路，着眼于多元化的能源结构以及更为分散化的能源布局，解决现有的电网体制难以因地制宜解决可再生能源并网问题的实在需求。

　　应该建设适合中国600亿平方米建筑的智能建筑能源网络；加快建设适合包括电动车在内的智能交通网络；力争建立适合中国30亿工业装备及构件的智能化的工业用能网络；力争建立多种能源互动的智能能源网、能源互联网，达到中国能源利用的最高端结构。

　　为此，电力改革需要按照顶层设计、总体规划、分步实施、配套推进、焕发产需双方生产力的原则，高效组织管理，加强地方试验，试点型、分阶段、多周期实现改革目标。实施电力体制改革应该成为继中国农村体制改革之后的第二次生产力大解放，市场经济只有在能源领域内取得主导地位，继解决粮食问题之后进一步解决能源问题，中国市场经济的宏观架构才能从容确立。

　　新一轮电力体制改革设计的基本原理之一，就是要让包括国家电网在内的电力业者也成为改革的推动者、受益者；促使包括国家电网在内的绝大多数电力产业员工，尤其是管理人员拥有更多、更大的发展空间。