渐进式电改的原则和路径建议

电力18讯：    2002年以来，我国电力体制改革在厂网分开、主辅分离等方面取得了显著成果，近期国家发改委印发的《分布式发电管理暂行办法》等有关法规释放出进一步改革的积极信号，但从总体上看，我国电力体制现状与2002年国务院印发的《电力体制改革方案》确定的目标还有较大差距。当前，进一步深化电改的呼声日益高涨，认识也逐步趋向统一，但就改革的原则和路径还存在较多争议。笔者认为进一步深化电改，既要充分借鉴主要国家的先进经验，也要充分尊重我国国情，从实际出发，渐进式改革。

　　基本原则

　　效率优先，打破垄断。关于深化电力体制改革的基本取向（市场化）和总体目标（建立竞争、开放、有序的市场体系）应该说已经基本形成共识，但关于改革的具体路径和方式存在较大争议，一种观点认为，将国家电网公司拆分即可解决当前电力体制弊端，实现改革目的。笔者认为，尽管我国电力体制的主要弊端在于电网环节仍然维持了“单买单卖”的垄断体制以及依附于这一体制的部分行政权力，但不能单纯为改而改。简单地对现有组织体系进行拆分或重组，只能起到“改体不改制”的作用，化“大垄断”为“小垄断”，并不能真正实现“打破垄断、提高效率”的目的。因此，应从有利于彻底打破行政垄断，提高组织效率的角度出发设计改革路径。

　　尊重国情，实事求是。世界主要国家特别是发达国家在电改方面积累的成功经验固然值得我们学习和借鉴，但我国电改必须充分尊重基本国情，坚持从实际出发，切不可照抄照搬国外做法。经过多年的发展，我国电力工业在许多领域已经达到国际先进甚至领先水平，但配电网络还相对薄弱，电网安全隐患仍然比较突出；另外，电网企业目前还需承担为部分偏远地区供电的普遍服务以及解决无电地区和无电人口的社会责任，在一些领域还存在电价交叉补贴问题。这些现实问题均需要在深化电改过程中妥善对待和处理。

　　远近结合，先易后难。当前尽管正处于进一步深化电改的难得机遇期，但也不能寄望于改革能够一蹴而就、一步到位，更不能采取“休克式”疗法，应从我国基本国情出发，借鉴改革开放以来我国经济体制改革中坚持“渐进式”的成功经验，充分考虑改革的难易程度、现实可操作性以及涉及人群的承受能力，遵循“远近结合、先易后难”的原则稳步推进。

　　路径建议

　　第一，抓紧为深化改革建立法制保障。国际经验表明立法是改革成功的重要保障和前提条件。我国应加快制订《能源法》，及时修订《电力法》及相关的规章制度，坚决摒弃与电力市场化改革取向不符的法律法规，为电力改革提供法律支撑和制度保障。在法律框架下，研究提出改革目标、改革路径和制度安排，并用法律规范和约束改革实施过程。

　　第二，先行构建独立交易平台。目前国家电网公司及各省级电网公司内部均设置了相对独立的电力交易机构，主要职能是组织跨区域、跨省的电力交易活动。在目前电力调度彻底分离不利于电网安全的情况下，可以考虑先将交易职能分离，由参与交易的输配电、发电和售电企业共同出资组建独立的交易机构，在政府监管下按照现代企业制度进行运作。隶属于电网的调度部门仅作为执行部门，按照交易机构的交易结果进行调度（在涉及电网安全的紧急情况下可以采取特殊措施）。

　　第三，在电网内部实行法人分开。在国家电网公司和南方电网公司范围内，按照电网层级对组织体系进行划分（相较于按电压等级划分更加简便易行），跨区域输电资产成立区域输电公司，县及县以下配电资产成立配（售）电公司，其余资产按省份组建省级输（配）电公司，各公司均为财务独立核算的法人实体，但由上级公司控股。实行这样的改革后，有利于厘清电网企业的真实成本，研究制订输配售各环节的成本核算及定价机制，为实施输配或配售分开改革积累经验并做好准备。

　　第四，待条件成熟时实施输配或配售分开。所谓输配分开或配售分开，一般指产权分开（各公司之间没有任何产权上的关联），是对现行电力体制再次进行肢解式的拆分，涉及的利益主体较多，难度和风险都比较大，因此具体是输配分开还是配售分开，目前无论是理论界还是业内人士均存在较大争议，说法莫衷一是，各有利弊。笔者建议，可以暂时搁置争议，先逐步且适当交叉地推进前面三项改革措施，到一定程度后是输配分开还是配售分开自然会水到渠成、瓜熟蒂落。

　　（作者单位：中国华电集团公司）