电力体制改革成败在于市场建设

电力18讯：    
来源:福建省政府发展研究中心

关键词语：电力 体制改革

本文摘要：电力市场化是以市场手段实现电力科学发展的前提和基础，如何处理电力体制改革进程中政府与市场的关系，目前阻碍这一关系的核心因素是电力市场的不完全。  

　　市场机制是一个市场主体围绕市场客体进行市场运作的机制。市场机制发挥作用的条件有三：首先，市场是存在的；其次，市场主体是独立且充分的；第三，市场客体是有效的。它们构成了市场机制的制度基础。

　　电力市场化是以市场手段实现电力科学发展的前提和基础，涉及三方面核心工作：一是电力体制改革，为电力市场化制定明确的改革方向和发展目标；二是电力市场模式选择，确保竞争性电力市场的有效运行；三是电力市场建设，发挥市场在电力资源配置中的基础性作用。

　　从产业链角度看，电力行业可分为发电、输电、配电、售电（用电）四个基本环节。所谓电力市场模式，也就是由不同的发、输、配、售一体化程度反映出来的不同竞争程度形成的市场状态。从完全垄断到不同程度的引入竞争，电力市场可分为四种基本模式：

　　⑴垂直一体化模式。电力行业的所有职能由一个部门（或企业）独立行使，发输配售被捆绑在引起形成垄断经营。这是电力市场化改革前世界电力体制的主导模式，我国1998年以前也采用这一模式。

　　⑵单一购买者模式。在发电侧引入竞争，形成独立发电商；发电商只能将电能出售给限定的市场主体，一个地区只允许一个主体从竞争的发电商中购电。我国目前实施的“厂网分开”改革使得电网公司成为单一购买者，但由于电网公司自身还拥有发电厂，破环了发电侧的公平竞争环境。

　　⑶批发竞争模式。在独立发电商的基础上分拆电网公司的输配电业务，形成独立的输电企业和配电企业，并形成输电和配电电价，允许配电企业和大用户向独立发电商购电。这一模式已被绝大多数实现竞争的国家所采用，我国目前在部分县开展趸售业务、还在部分省开展大用户直购电试点。

　　⑷零售竞争模式。在批发竞争的基础上进一步扩大消费者选择权，允许所有电力用户自由选择供电商，允许独立发电商向任何电力用户供电。目前英国、西班牙、挪威、瑞典、澳大利亚、新西兰、阿根廷以及美国、加拿大的部分州（省）已采用这一模式。

　　不同的市场模式反映不同的市场结构。市场模式的选择将决定电力市场的竞争程度，进而影响电力企业的市场行为和市场绩效。我国现行的电力市场模式是“单一购买者模式”，并在努力向“批发竞争模式”演进，并把“零售竞争模式”作为电力市场的最终模式。

　　改革的根本目的在于解放生产力、发展生产力。电力体制改革的出发点和根本要求是改革电力生产关系，使电力生产关系适应电力生产力的发展状况和要求。当前，阻碍电力生产力发展的生产关系主要表现在四方面：一是电力与政府宏观调控。为抑制通货膨胀而限制电价的政策选择需要协调电力企业与公共财政的关系。二是电力与电煤。全国发电设备平均利用小时数在2004 年“电荒”出现拐点后开始进入下降通道，发电设备利用率只有60％，电源性缺电演变为电煤性缺电和生产力过剩。三是电源与电网。由于电网的垄断性经营与投资滞后、加上电煤夹击，使得电力产业链在电源环节形成“堰塞湖”。四是电力生产者与消费者。由于价格不能有效反映其价值，电力供求关系出现扭曲。这些关系归结到一点，就是如何处理电力体制改革进程中政府与市场的关系，目前阻碍这一关系的核心因素是电力市场的不完全，具体表现在三方面：

　　⑴ 市场发育程度低。目前我国的电力市场还是“单侧市场”，只有发电侧电力市场，广大用户没有参与到市场竞争中来，“多买多卖”的市场竞争格局远未形成。而且，有限的发电市场只是在发电企业之间或发电企业与作为单一购买方的电网企业之间的“博弈”，只有部分机组参与市场竟价，竞价电量只占总发电量的很小比例。

　　⑵ 市场力量不对称。突出表现在三方面：其一，发电企业与电网企业之间市场力量不对称。目前基本的制度设计是“厂网联席会议”，呈现“多对一”博弈状态。由于是“单一购买者”的市场结构，发电企业“人多”并没有力量大。其二，发电企业与煤炭企业之间市场力量不对称。一次能源价格市场化与二次能源计划刚性的矛盾使得煤炭企业凭借资源优势主导电煤市场。其三，电力生产者与消费者之间市场力量不对称。消费者基本上没有电力商品消费选择权，也难以享受到电厂、电网造价降低带来的好处。

　　⑶ 自然垄断环节改革滞后。这是造成目前电力市场发育程度低、市场力量不对称的主要原因。电力产业的发、输、配、售四个环节，输、配领域由于具有很强的自然垄断属性，需采用垄断的市场结构，而发、售领域则可以引入竞争，其前提是建立有利于促进电网健康发展的输、配电价格机制，进而确定合理的输配电价，为用户自由选择供电商提供前提条件，为培育售电侧竞争市场提供制度基础。

　　市场发育程度低、市场力量不对称、自然垄断环节改革滞后限制了市场在电力资源配置中的基础性作用。有效解决这些问题应成为未来电力体制改革的重点和关键环节。

　　首先，电力价格改革。

　　价格机制是市场经济体制的运行基础，是市场引导电力改革与发展的基础力量。现行电价机制必须改革，困难来自于从计划经济走来的电价体制带有太多的政府期待。电价不但要保障投资者利益，有效引导投资者对电力的投资，并反映市场供求、资源稀缺和环境损害成本，促进电力工业健康发展，还承担着稳定物价总水平、支持“三农”、照顾社会低收入阶层的经济承受能力的重任，电价承载了太多的非市场功能。改革的关键是区分电力产品的商品属性和公共产品属性，区分电力的市场功能和公共服务功能，按照市场功能进入电价、公共服务功能由公共财政“买单”的原则重新定位电价功能，将公共服务功能从现行的电价中剥离出来。具体讲，就是改变对农业生产用电和城乡居民用电的补贴方式，变“暗补”为“明补”，直接通过公共财政给以补贴而不是通过电价补贴；至于宏观调控需要通过稳定电价来稳定物价总水平，电力企业责无旁贷，但由此形成的电力生产经营性损失应该通过公共财政补贴获得补偿。

　　其次，输配售电价解耦。

　　现在看来，电力市场建设继续走“国家电网公司－区域电网公司－区域电力市场”的改革路线是有困难的，其中的主要困难来自于自然垄断环节改革的滞后。由于输配售的耦合状态有利于电网公司维持垄断地位，加上电力业务的高度专业性以及改革者对电价的“投鼠忌器”，使得自然垄断环节的改革面临“两边不热情”（改革对象不想改、改革主体难以改）的尴尬局面。

　　厂网分开后，发电侧竞争市场已基本形成，市场运行规则也在逐步完善，未来电力市场建设的基础是推进输配售环节的解耦，改变单一购买方的市场格局，为建设售电侧市场创造条件。其中，输配解耦的根本目标不是为了实现输配电环节的结构分离（分拆），而是通过解耦实现财务分离，为进一步在发电侧市场和售电侧市场推进“代输电业务”创造条件，特别是在大工业直销市场；配售解耦的根本目标是推进配售电环节的结构分离，为培育售电侧市场创造条件，特别是在城镇社区电力市场。

　　第三，售电侧市场建设。

　　售电侧市场建设是未来电力市场建设的重点。

　　规范地看，售电侧市场建设的基本目标有三：其一，实现发电企业兼营零售业务。主要办法是允许发电企业开展零售业务，由大用户向发电厂直接购电（电力直销）。其二，培育合格的售电市场主体。区别于电力直销大用户购电自己消费，我们还需要大量买电是为了卖电、赚取利润的中介机构和售电经纪公司。其三，扩大电力用户的选择权。重点是形成买方市场力，通过用户消费选择权促进电力企业降低成本、改善服务、提高效率，最终实现零售自由化。

　　围绕上述目标，售电侧市场建设的主要工作包括大工业用户直销市场建设、农村电力市场建设和城镇社区电力市场建设。

　　⑴ 大工业直销市场建设。2007年，全国2.3亿电力用户共消费电量32458亿千瓦时，由国家电网公司、南方电网公司和内蒙古电力公司直接供电的，变电容量在315KVA、电压等级在10 KV以上的164万户大用户共消费电量13365亿千瓦时；在这些大用户中，大工业用户的用电量最大，3家电网企业向大工业用户售电9560亿千瓦时，约占向大用户售电总量的71.5％、全社会用电量的30％。若放开这30％的电力市场，将直接产生164万个市场主体，对电网企业将产生市场竞争的效果，促进输配电价的形成。

　　⑵ 农村电力市场建设。其核心是农村电力体制改革。2007年，全国2698家县级供电企业的供电营业区域覆盖国土面积的80％左右，服务人口占全国总人口的70％以上，售电量约占全国总售电量的52％，改革的目标是在明晰县级供电企业产权关系的基础上，改变企业代管状态，培育独立的购售电主体，通过电力市场专业化分工培育出一批专业化的售电队伍。

　　⑶ 城镇社区电力市场建设。未来相当长时间内，我国将处在加快城市化进程中，根据《人口发展“十一五”和2020年规划》，2010年中国城市化率将达到47.0％，比2005年新增城市人口7763万人；照此速度，2020年将进一步新增城市人口17570万人，年均递增1689万城市人口。将城镇居民小区、学校、医院、政府部门等单位的用电服务和销售统一组织起来，在城镇培育独立的购售电主体，是未来城镇社区电力市场建设的主要方向。