四川省的地方电力改革 (2)

电力18讯：    【4】发展地方电力的几个问题

李其道

（1991.5）

(一)国家电力与地方电力两种管理体系已经形成，在今后相当长的时间内，这种格局不会改变。这是由我国自然地理环境和社会主义初级阶段的社会经济条件决定的。因此，必须进一步保护和调动地方办电、管电的积极性，以利地方电力和整个电力工业的发展。但是，目前在指导思想和方针上还存在着一些亟待解决的问题。例如，国家电网及其主管部门坚持“多家办电，统一管电，一家管网”的垄断思想；地方电网及其主管部门则坚持“在电力生产力水平还比较低的现阶段，发展电力生产力的多层次决定着电力生产关系的多层次，国家、地方分级办电必然带来国家、地方分级管电”的分级办电、管电思想。

    目前大电网单方面采取大小电网“供电联营”等做法，变相上收小电网供区和地方自主权，并改变地方电网行业管理关系，正是这一矛盾的突出反映。它已在一些地方引起地方电力工作的混乱，不仅严重挫伤地方办电的积极性，而且影响安定团结，亟需通过坚持和完善行之有效的扶持地方办电、管电的方针政策，并进一步使之法律化，给予妥善处理。

(二)在大小电网交叉地区，用户对大小电网提供的电力进行选择(主要反映在供电可靠性和电价高低上)，产生了大小电网之间的市场竞争。由于电力生产力水平低，对于这种竞争应进行行政干预和政策调节，将其限制在竞赛鞭策，互助协作的范围内，以保护和促进电力生产力的发展。此外，地方电网应努力提高自己的供电能力和管理水平，并积极采取价格策略或负债经营策略，即运用中价法(保本微利)、低价法(保本甚至略亏)，“以老补新”、‘以水补火’，以巩固发展供电区、促进地方电力顺利发展，更好地为用户服务。这里既有对竞争的“干预’和“调节”问题，也有调低贷款利率和延长还贷期的问题，它们都亟需妥善解决。

(三)加快地方电力发展，必须认真执行国家产业政策，同时也必须有相应的经济政策与之配套。例如，银行应增加对地方电力的低息拨改贷指标，稳定贷款渠道，并将还贷期延长为15-20年；对地方电力应免征能源交通建设基金。此外，地、市、州及以上地方电力企业现行产品税率太高(25％)，不仅远远高于交通、邮电、民航、煤炭等行业(3％)，而且高出机械工业(10％)许多，亟应按县电力企业的产品税率(5％)执行。

(四)目前全国以中小电力为主体的地方电力装机，已相当于1962年全国整个电力工业装机水平。办好、管好地方电力，工作内容广泛，经济关系众多。特别是由于它量多、面广、分散，所有制不一，差异性大，属于非直属性的职能部门行业管理，从这个意义上讲，较之管理国家电力更有其复杂性、艰巨性。而当前地方电力主管部门管理机构不健全，体制不完善，力量薄弱，缺少必要的管理设施和手段。这种状况亟需改变以适应形势发展的需要，一是调整完善机构、体制，充实力量；二是在保持原有行政、事业经费的情况下，不增加国家开支，向基层企业征收少量的管理费，用于各级地方电力主管部门的职能机构、设施、手段建设，更好地为基层和企业服务。

(五)地方电力企业、国家电力企业同属电力企业，但职工工资等级标准、调资政策及劳保福利待遇相差悬殊。地方电力企业亦应比照国家电力企业的标准、待遇执行，以利稳定职工队伍。

(六)只发不供的地方水、火电站上主网的电能，应通过借网过路等方式，参与地方电力系统的电力、电量平衡。因此，各级地方电力主管部门应积极参加主网的“三电”工作，同时享有相应的电力统配权。省水利(水电)厅应参加省生产管理委员会。

    为纪念改革开放30周年，我将陆续整理以下回顾性的材料，供关心以小水电（中小水电或农村水电）为主体的地方电力事业改革发展的同志参考。

【5】考察归来的思考

李其道

（1991年6月）

（上）

    我们是带着如何搞好跨县区域性地方电网的建设、管理和体制问题去湘、桂、滇3省（区）考察的，重点是体制问题。管理体制是管理经济的一种模式或方式。它的基本要求是协调和处理好纵横向各方面的经济关系。经济关系不仅是利益关系，还包括职权关系，完整的提法是责、权、利关系。首先应该是任务、责任和相应的职能、权力，而后是利益关系。简称权益关系。管理体制属于生产关系范畴，要适应于社会生产力发展水平。滞后，要阻碍生产力发展；超前，也会阻碍甚至破坏生产力发展。最典型的例子就是“文化大革命”期间的“穷过渡”。处理好经济权益关系还要坚持服从于国家的生产力布局、经济区划、社会效益的原则，在社会主义制度下不能随意地扩大不属于自身的权益。

    对跨县区域性地方电网来讲，纵向的经济关系包括行业归口（归工口或农口，这应按照地方电业的性质、任务、服务方向和生产经营目标确定）；主管部门与企业的关系（当前突出的问题是实行完全的政企分开，或政企合一如国家电网的网局、省局、电业局、供电局，或部分的政企合一）；用一种什么样的形式来协调好地、县电网之间的权益关系，等等。横向的经济关系最主要的是如何正确对待和妥善处理好国家电网和地方电网即通常所说的大小电网之间的关系。还有为处理好纵横向经济权益关系所必须改善的外部环境（如保持行之有效的方针政策的稳定性和连续性，调整和改革电价等等），以及所必须改善的内部条件（如属于“硬件”的电源电网建设，属于“软件”的企业领导体制、承包经营和突出以人为中心的管理等等）。总之，通过管理体制的调整、改革、理顺，使以中小水电为主体的地方电业能更好地把握“两面向、三服务、一促进”的服务方向、具有不断扩大“以电养电”、自我改造和自我发展的能力，使当地的电力供应从限制型的低谷中走出来，并促进整个电力工业更好更快地发展，较好地适应国民经济和社会发展的需要。

    我们就是主要带着这些问题去3省（区）考察的。历时21天，行程万公里，实地考察了3个跨县区域性电网、5个发电厂（站）、7个变电站（所）、3个调度室，与怀化、梧州、大理、楚雄4个地（州）级电力公司及主管局和龙江、黔阳、贺县3个县进行了座谈，收获很大。现归纳为：①必然性、必要性和可行性；②政策与实力；③建设和管理；④地方积极性和企业及职工积极性；⑤地方为主与县为实体；⑥“两权分离”和“三权分离”；⑦原则性和灵活性等7个问题，提出我们的一些看法和建议，作为考察归来的思考，供关心地方电业的领导和同志们研究、参考。

一、必然性、必要性和可行性

    这是研究跨县区域性地方电网的前提。湖南怀化、广西梧州、云南大理跨县电网的产生、形成，同四川的涪陵、西昌、雅安、达县、万县等老地区电网一样，都有其从无到有、从小到大、由孤立运行到联网运行、由一县（市）联网到跨县联网的历史发展的必然性，以及进一步巩固、发展的必要性，同时用实例证明在一些条件类似的地方新建跨县电网（如四川新建阿坝、乐山、南充、宜宾、成都、绵阳、遂宁等跨县电网）也有其现实的必要性和可行性。这一切的根本原因，可以归纳为一句话，即由社会主义现阶段的我国国情所决定。具体讲来，大体有以下4点：

（－）建国以来，我国电力工业有了很大发展。但全国性长期严重缺电，却一直困扰着经济发展的进程。据能源部有关资料，目前仅用户缺电已超过一年1000万千瓦时，至少缺装机2000万千瓦，电业内部缺备用和更新机组高达4000万千瓦，共计6000万千瓦，占全国现有电源总装机近50％。据四川电力工业局有关资料，1989年全省枯期缺电力170万千瓦，丰期缺电力90万千瓦，年缺电量90亿千瓦时。以四川为例，1990～1993年虽是大电投产高峰，丰期电力供应可能有所缓和，但枯期缺电仍不可避免。特别是自“八五”中后期起，由于大电投产量少，要实现《十年规划和“八五”计划纲要》规定的经济增长和社会发展任务，必须继续坚持“两条腿走路”的方针，也即在积极发展大电网的同时必须继续大力发展地方电力。否则，甚于过去的、更加严重的缺电局面又将在四川出现。这一客观实际决定着许多地方不可能坐等大网供电后再图自己的经济和社会发展，而必须首先充分利用自己的资源优势，主要依靠自己的力量去办电。

    办电的实践告诉人们，一个地方（比如一个县）的电源增长是呈阶梯性的，而经济和社会的发展对用电的需要则呈斜线，叠现在座标图上则反映为：缺电--平衡--余电--平衡，再缺电--再平衡--再余电--再平衡。这是推动电力工业发展的内在规律，这种内在规律要求着县内联网、跨县联网、与地区电网联网、与国家电网联网。只有这样，才能实行余缺调剂，才能发挥效益，才能保障和促进电业的生存和发展。跨县区域性地方电网就是这样逐步产生、形成的，并依据这种必然性和必要性促使一些新的跨县电网在条件类似的地方继续产生、形成。只要国家电网未到，或者到了但不能解决地方上的普遍用电问题，地方上需要自己办电，跨县区域性地方电网的产生和形成就是必然的、必要的，从而也是可行的。

（二）以上是就缺电讲的。再从我国地域辽阔，人口众多，经济发展不平衡，用电负荷点多、面广、分散、差异性大，而水力资源又遍布全国各地，十分丰富的这种实际情况来讲，既不可能也不需要在我们可以预见的时期内，仅靠国家办若干大电站和地方办一批上网卖电的只发不供的小电站，搞一个全国、全省统一的电网来解决不同地区、不同层面、不同特点的用电要求问题。换言之，分散布点、就地成网、就近联网、调剂余缺，则是一些老的跨县电网（包括国家电网）所曾走的路和一些新的跨县电网所要走的路。

（三）地方电业的性质、任务、方向、目标，决定着它与国家电网相比较，有着“人无我有”、“人少我多”的特殊优势。如“以水兴电，以电促工，以工补农”，“以水发电，以电护林，以林涵水”，“电矿结合，优势互补”，“水能输出，资金输入”，“开发水头、石头和木头，变资源优势为商品优势”；利用丰富的水能在农村搞“以电代柴”，是建设具有中国特色的农村电气化的重要内涵和创举，伴随“绿色工程”的开发，对保护生态环境起了重大作用；乡镇企业的异军突起以及高耗能产业的兴起和发展，与地方电力的开发有着极为密切的关系；小水电的发展解放了大量农村劳动力，地方电力的进一步发展又为农村剩余劳动力向非农产业转移提供了广阔的天地等等。发展地方电力，直接关系到农业、水利、能源三个战略重点。它的优势和作用，是国家电网难以发挥和无法取代的。

（四）在地方政府的直接领导和统筹安排下，通过运用行政手段和经济手段，跨县区域性地方电网可以做到主要为县镇农村服务。而国家电网由于现行体制等原因，却不容易做到。在这个意义上，一些地方的跨县电网已是和将是当地启动和推进经济和社会发展的主要依托，已是和将是当地组织经济生活和社会生活不可须臾缺少的重要基础产业和支柱产业。

    如果国家电网能够完全做到以上4点，就没有必要也不应该发展跨县区域性地方电网，问题是做不到，或者在可以预见的时期内限于体制和“自顾不暇”而无法做到。

    湖南怀化地区经济增长和社会发展对用电的需求，2／3以上靠地方电网解决；广西梧州地区基本上全靠地方电网；四川涪陵地区去年工农业总产值增长32%，今年一季度增长28％，其所需的电力，也主要靠地方电网供给。

二、政策与实力

    实力是指地方电网的自主供电能力，调剂余缺的能力，提高供电可靠性，减少对国家电网的依赖性。地方电网实力的增强，一方面可以起到富县裕民的作用，另一方面可以为大中城市少受缺电之苦排忧解难，减轻国家电网供电压力，改善电力工业布局。实力同时是指遵循客观规律，立足经济区划，本着与国家电网各有侧重、共同发展的原则，依靠政策发展地方电网的实力。决不是凭借“实力”排斥国家电网、取代国家电网。

    本着这样的理解，在战略思想上我们必须立足于自己要有实力。对跨县电网的主网方面来讲，必须努力做到有调节吞吐丰枯峰谷电力电量的能力。因此要积极建设具有调节性能的骨干电源，并尽可能使电源、电网、负荷配套。而不能坐等，更不能乞求。只有这样，跨县电网才有持久的内在凝聚力、向心力。即使自己没有电能资源，也要主要依靠自己的力量建设电网，力争实行外部趸售，形成能够维护和行使自己的所有权、管理权和使用权的实力。

    同时在指导思想上我们必须为改善外部环境作艰苦努力，争取各方面的支持，从而能全面贯彻执行行之有效的方针政策，并进一步使之法律化，依靠政策和法律来保护地方电业的应有权益，保护和促进地方电力顺利、健康发展。这在社会主义国家是主要的，在现阶段更是主要的。

    不适当地、过分地夸大“实力”，从某种意义上讲，意味着赞成和支持“霸权”，意味着把地方电网置于封闭无援、自生自灭的境地。因为从总体上讲，国家电网的实力始终大于地方电网，同时地方电网形成实力也有一个过程，在过程之中其力量总是相对薄弱的。同时也意味着忽视整体规划、经济区划、大网扶持小网、小网支持大网、互补互惠、互助协作，以及现时适当的规模效益，忽视社会主义优越性的发挥，从而不利于现阶段我国电力生产力的发展。这里要特别提出，国家体改委主任陈锦华于今年3月11日在《人民日报》上发表了一篇题为“逐步建立社会主义有计划商品经济的新体制”的文章，文中明确指出现阶段我国有着“少数非竞争性企业”，其所包含的范畴和内在要求，很值得我们深入思考。我们认为，该文的这一观点表明我们长期坚持的以下看法是正确的，即：在电力生产力水平低的条件下，大小电网之间不应提倡竞争，而应强调区划，强调竞赛鞭策、各有侧重、相互促进、共同发展。

    总之，我们应理直气壮地强调全面贯彻落实行之有效的政策法令，如同云南省大理白族自治州一样，通过制订“自治州条例”，用条例的有关规定来保护和促进州电网的不断巩固、发展和完善，并推动整个电力生产力的发展。

三、建设和管理

    这里只表述一些观点和我们考察中的深切体会，不是全面地探讨建设和管理。电能供需矛盾是推动电业发展的基本矛盾。电量是电能的集结，电力是单位时间内电能的集结密度。在解决电能供需矛盾即电力电量平衡中，起主导作用的是电力。电量的不平衡是由电力不平衡派生的。因此解决电能供需平衡的关键是发展电力，是搞好外延扩大再生产。而效益的发挥，则是在电力平衡的基础上，依靠电源电网负荷配套；充分有效地使用电量。因此，要根据不同阶段的实际，自始至终注意电力电量的动态平衡，始终把握电源电网同步发展，并使电网发展适当超前，做到外延、内涵并重，强化管理，以更好地发挥效益。

    在电源电网建设方面，怀化、梧州、大理都认识得早，领导重视，决心大，业务部门工作扎实，抓得狠，抓得很有成效。怀化地区有12个县、市，446万人，全区装机27万千瓦，年发电量7．85亿千瓦时，人均拥有装机60瓦，发电量175．2千瓦时。是全国3个农村改革开放试验区之一，也是全国准备实现全区初级电气化的地区之一。它现有110千伏变电站8座，平均每县0．7座；110千伏线路349公里，平均每县近30公里；35千伏变电站48座，平均每县4座。其中6个县、市形成跨县电网，系统电源装机16万千瓦，有调节能力的电源装机共7．8万千瓦，占48％。梧州7个县、市，340万人，系统电源装机28万千瓦，其中1／3有调峰能力，是全国最大的地区电网。1990年人均用电量为205千瓦时，全区已达到了初级电气化的用电水准。平均每县有110千伏变电站1座、110千伏线路30公里、35千伏变电站 8座。大理州电网也有110千伏线路71公里。四川全省地方电力系统目前仅有110千伏变电站13座、110千伏线路899公里。摊到相关地方电网内各县身上，平均每县仅0．2座、10余公里，差距很大。

    在企业管理方面，我们所到的怀化地区的发电厂、变电站、调度室，全都厂区绿化、道路平整、设备整洁、窗明机净、标志清晰、图表上墙、通讯畅通（已引入了光纤通讯）、调度灵便、无声管理、安全运行、文明生产。特别是老设备也全无跑冒滴漏。这一切绝不是应付参观临时忙活所能办到的，而充分表明了持之以恒的严格管理。不用多介绍，现场实际即充分体现了他们坚持了电业严密的组织、严格的规程、严明的纪律、严细的作风等“四严”的优良传统，充分体现了他们确实基本做到了以发电为基础、以调度为核心、以供用电为关键环节，直接面向社会、市场、用户，更好地为农业、地方工业和人民生活用电服务的方向和体系。同时通过值班运行人员的精神面貌，可以知道他们的严格管理是建立在民主管理基础之上的，否则，职工难以自觉，以上风貌也难以持久。说明了一个道理，必须突出以人为中心的管理。作为客体的人要接受严格管理，作为主体的人要参加民主管理，而严格管理的实现有赖于民主管理的落实，一切的关键在于人的自身。

    怀化地区电源电网建设和管理之所以成效显著，与湖南省水利水电厅实施了有效的行业领导和管理是分不开的。例如我们所到之地，他们都知道认真执行行业上的“一查五定”和“千分制考核”；现在他们又通过行业部署和地方上的安排认真开展承包经营和“工效挂钩”等等，在这方面梧州、大理也搞得不错。联系四川的情况，尽管按照工业企业的要求，在管理上作了不少工作，但一些方面的行业管理却没有湖南那样扎实和深入，这是很值得我们认真总结和学习、借鉴的。

（原载《地方电力管理》1991年第6期）