俞燕山：电力发展与改革的关键是增强政策的确定性

电力18讯：    新形势下电力发展的特点 　　

    其一，发展仍是电力第一要务。      

    我国正处在工业化和城镇化快速发展的阶段，电力发展水平虽然总量很大（居世界第二位），但人均水平还比较低。从发电装机上看，２００６年，我国人均装机不到０．５千瓦，美国人均装机
３．６个千瓦，日本人均装机２个千瓦，韩国人均装机１．３３个千瓦，分别是我国人均装机的近７倍、３．７９倍和２．４倍。从用电量看，２００６年，我国人均发电量约２１００千瓦时，美国人均发电量１３５５０千瓦时，日本人均发电量８４５１千瓦时，韩国人均发电量７９９５亿千瓦时，分别是我国的约６倍、４倍和３．８倍。从世界各国能源利用规律看，随着经济的发展，电能占终端能源消费的比重不断攀升，电能消费量的年均增速始终快于终端能源消费增速。在这样的情况下，至少在目前阶段，发展仍然是电力工业最主要的任务。      

    其二，电力体制正处在由计划到市场、由垄断到竞争、由集中到分散的体制转轨阶段。旧的体制正在打破，新的体制尚未完全建立。电力发展的环境处在持续变化的过程当中。      

    其三，电力发展越来越受到资源与环境的硬约束，特别是受到气候变化问题新的约束。在发达国家电力需求高速增长的阶段，以及在我国上个世纪８０年代、９０年代的电力发展中，资源与环境的约束要轻得多，碳排放的约束几乎没有，但现在情况不同了。      

    新形势下电力发展的主要矛盾      

    上述发展的特点导致新形势下电力发展面临的问题和挑战很多，笔者认为最大的挑战是不确定性。首先，发展的目标不确定。电力到底发展到多大规模才是尽头？十一五的规划目标已经突破，目前电力装机每年以近１亿千瓦的速度递增，由此带来的资源环境问题日益严重，靠这种单纯扩大供给的方式发展电力能不能持续下去，具有不确定性。其次是行业组织结构不确定。电力是垄断还是竞争，输配电网要不要分开，调度交易机构是否要独立，国资委国有企业重组合并的意图是什么，行业组织结构究竟要往哪个方向发展等等，也是不确定的。第三，市场结构不确定。是全国一张网，还是以区域电网为主？五大发电集团要扩张到什么样的规模，能不能突破２０％的市场份额限制，等等，也是不确定的。第四，电力管理体制不确定。是计划还是市场？是政监合一还是政监分离？谁来保证供电？谁对电力的供应负责？这些也都没有确定。第五是管理规则不确定。价格按什么样的机制形成，煤电联动的规则要不要执行下去，竞价上网要不要继续推进等等，也不确定。      

    电力工业是一个资本密集型的产业，投资规模大、周期长，资产的专用性较强，一旦投资下去，形成的资产很难用作它用。在这样的条件下，确定性对电力的持续健康发展而言无疑是第一位的，现在碰到的问题主要是由于不确定性造成的。因此，解决不确定性是新时期电力发展要解决的最主要问题。      

    增强确定性是新形势下电力发展和改革的关键 　　

    增强确定性的四条具体政策建议：      

    其一，坚持改革开放以来电力发展的基本方针。实践证明，现行政策和体制在解决电力发展速度方面是有效的，鼓励电力发展的政策仍要稳定一个时期，一些基本的政策仍要稳定执行一段时间，比如开放电力市场的政策，鼓励多元筹资的政策，股份制改造的政策，电力超前发展的方针等等。政策的调整不是要改变这些促进供给的政策，而是要更加注重制定促进合理需求的政策，节能减排，两条腿走路。      

    其二，要明确市场化条件下谁对电力的充足稳定供应负责。笔者认为，这个责任应该交给电网企业。因为国家给了电网企业在一个特定区域内特许垄断的权力，所以它必须承担保证供电的义务。这些权利和义务条款要写在电力业务许可证的条款中，由监管机构监督执行。不能像现在这样，对电网企业没有过硬约束，还指望用管人管资产的办法管理电力工业。如果电网企业有了这个义务，市场竞争才会公平。例如，价格低了，发电企业就不会卖电，而电网买不到电，就不能履行保证供电的义务，这样它就要受到处罚。这样，买卖双方才都有约束，才有谈判的基础。而目前的实际状况是，电网拼命压缩上网价格，如果发电企业不同意降价，它就可以拉闸限电而不受到任何处罚。这实际上是现行改革方案设计中