电力体制改革应加强整体谋划

电力18讯：    近段时间，由于煤炭价格大幅上涨、而上网电价却受到严格控制，发电企业亏损严重，甚至一度出现“发电即亏损”的局面。“市场煤”与“计划电”尖锐顶牛，使深化电力体制改革成为社会关注的一个焦点问题。解决煤电冲突的根本出路，就是结合电力产业的技术特点，构建中国特色的电力市场体系。

    ２００２年以来，我国电力体制改革和建设在一些领域取得重要进展，如设置了专门的监管机构、推行厂网分离、实施发电资产重组、电源和电网建设快速发展等，这为今后的电力体制改革奠定了良好的基础。但正反两方面经验的积累、相关研究的不断深化，也对电力体制改革提出了更高的要求。在新形势下推进电力体制改革，至少应涉及以下几方面的内容：

    如何根据电力产、输、配、售环节的技术特点，构建适当的电力市场体系。目前，相互竞争的市场主体只存在于电力生产领域。输电和配电环节具有鲜明的规模经济和网络经济特征，无论是从国际经验看，还是从理论分析的角度讲，其有效的运作方式就是在政府有效监管下的垄断经营。构建电力市场体系，不仅包括在发电和上网环节推行“竞价上网”、构建竞争性市场的基本框架，还包括：应如何根据效能和有效监管的原则，对电力输、配资产进行适当拆分？不同层次的各类电力市场如何协调，以提高市场整体运行效率？政府怎样对垄断经营者进行有效监管？

    如何防止电力市场出现严重供求失衡的局面。电力行业，甚至为其提供支持的矿山、铁路、港口等产业和设施，具有项目投资大、经济寿命长、规模经济明显的特点。如果出现严重的供大于求，很可能会导致出现长时间的行业不景气；而严重的供应短缺，则会引发电价持续上涨和大范围的“拉闸限电”现象，对国民经济运行带来严重的负面影响。电力、矿产、交通等领域，是受传统思维影响最深的领域之一。在保障企业经营自主权的前提下，实现提高市场运行效率和避免市场供求严重失衡的双重目标，需要政府切实转变职能，减少对企业运营的微观干预，加强行业规划和指导；需要完善政策实施手段，以提高政策的执行力。

    如何建立战略性的电力储备体系。必要的、超出正常商业储备的战略储备是市场有效运行的重要保障。电力具有即时消费的特点，电力储备只能以超额发电能力的形式存在。而建立电力储备体系，必然涉及以下问题：应以何种方式、在何地建立发电能力储备？如何布局电网和运输网建设，以提高电力传输和煤炭运输抵抗外部冲击的能力？如何界定战略性储备与正常的商业储备之间的关系？如何弥补相关费用？电力储备体系的管理机构和运营机制如何构建？

    如何平衡经济有效性和可持续发展之间的关系。如何完善相关政策措施，才能将优化能源结构、节能减排的要求转变为企业和居民的自愿行动，从而夯实可持续发展的基础？

    如何调整电网的建设和改革步伐，以顺应电力市场化改革的新要求。“竞价上网”必然会导致电力传输流向发生变化。电网规划和建设如何才能适应这种变化？在电网投资相对滞后、而国家投入又相对有限的前提下，能否开放市场准入，吸引社会资金有序参与电网建设？如果可以的话，应如何有序开放？

    如何协调电网和交通网的改革，为电力体制改革创造宽松的外部环境。电网和交通网在传输能源方面具有一定的替代性。铁路、港口等领域的改革，会通过运费调整、消除运力瓶颈等方式，深刻改变一些地区（如东南沿海地区）电力市场运行的外部环境，对区域内的电力供求平衡乃至电力流向产生重大影响；反过来，电网收费标准的调整，也会对不同地区电厂的经济效益产生深刻影响，并反过来影响电源企业的投资决策。电网和交通网领域的改革应如何协调？应如何稳定发电企业对相关运输条件改变和相关运输资费调整的预期，以稳定其生产和投资决策，促进电力市场有效运行？

    上述未完全求解的大量问题充分表明：电力体制改革是包括市场关系重构、政府职能转换、相关支持性制度和设施建设的庞大系统工程，绝非“煤电价格联动”、“竞价上网”、“打破垄断”所能简单概括的。只有准确把握电力体制改革的外部制约因素和潜在风险，精心设计未来电力市场有效运作的基本框架，并勾勒出基本的行动框架，才能有效协调各部门的行动步伐，推动电力体制改革顺利进行。

    当前，经济体制改革已进入深水区。电力体制改革因为传统观念影响大、涉及部门多、关系复杂而成为一块难啃的硬骨头。如果任由相关部门分兵突进，必然会导致局部与整体之间、新规则与旧制度之间出现大量的混乱和冲突。这不仅会减缓电力体制改革的步伐，还会损害改革的声誉，降低政府的形象。 （张俊伟/国务院发展研究中心宏观经济研究部）