贺恭：水电体制改革的历史回顾（上篇）

电力18讯：    作者：贺 恭

　　在中国改革开放三十年之际，回顾水电体制改革的历史过程，进行必要的总结，是十分必要的。笔者亲身经历了这一过程，并深入其中进行了实践，愿同大家进行讨论。但个人所行所见多有片面，盼予指正。

　　一、改革走过的路子

　　在国家改革开放的总方针和以市场经济为取向的改革思路的指引下，中国的水电体制改革也在７０年代末期启动了，如同其他领域的改革进程一样，改革与开放交错，生产关系和生产力相互促进，走的路子循序渐进，近三十年大体经过了四个阶段。

　　第一阶段是１９７９年～１９８３年的五年间。

　　这一阶段主要是两方面的工作，一是水电设计、施工管理体制的变化，即由“文革”期间下放至地方政府管理，重新上划至中央管理；二是各水电企业的整顿，对于“文革”期间被搞乱了的规章制度进行必要的调整，同时明确了各水电项目由施工企业实施承包制。可以看出，这个阶段的改革工作大体是对“文革”的拨乱反正和调整整顿，也可以说是水电体制改革的准备期和酝酿期。

　　第二个阶段是１９８４年～１９９３年的十年间。

　　这一阶段是水电体制改革实质性启动和稳定的一段。其启动可以说是从云南鲁布革引入世界银行贷款并实施国际招投标而引发的“鲁布革冲击”，其冲击的直接作用即引发了水电建筑市场竞争机制的实施。随后，１９８５年至９０年代初期，全国大型水电项目均实行了市场化的改革，都在实践并不断提高以项目法人负责制为核心的招投标制、合同管理制和建设监理制的“四制”，其代表性水电项目即相继出现的老、新“五朵金花”，如广蓄、岩滩、漫湾、隔河岩、水口的老“五朵金花”和二滩、五强溪、天荒坪、李家峡、棉花滩为代表的新“五朵金花”，这十个项目由于实行新的体制和运行机制，都取得了工期、质量、造价得以控制的好成果，水电体制改革也从此在全国水电领域全面展开。而且，广蓄、二滩和随后开工的小浪底吸引外资建设，成功地进行了国内外资金、技术和管理的合作和对接，为水电领域开放方针的实施摸索了经验，奠定了基础。与项目开发同时，各相关河流的流域公司建设也进入了一个重要阶段。

　　第三个阶段是１９９３年～２００２年的十年间。

　　这一阶段可以说是水电体制改革的深化期，但也同时是水电发展的调整期。
    一方面，三峡工程全面启动，二滩、小浪底等大项目仍在建，这些重大项目的管理者和设计、施工、设备制造单位密切合作，使以市场机制为核心的项目管理模式更为充实和丰满，极大地促进了中国在大江河、大项目上的改革和管理能力。另一方面，由于固定资产投资过热，国家采取了调控的方针，一批水电项目处于调整之中，水电发展进入了一个调整期。进入上世纪末，一些大型水电项目逐步进入启动阶段，如龙滩、小湾、三板溪、拉西瓦和构皮滩，同时中小水电和抽水蓄能电站也在进一步发展。

　　第四个阶段是２００３年至目前的五年间。

　　随着电力体制改革的启动和推进，以及党中央关于科学发展观的提出和贯彻，水电体制改革和发展进入了一个新的机遇和挑战并存的新阶段。一方面，电力体制改革焕发的活力，加上全国较大范围缺电而对电力的旺盛需求，各个电力企业在快速建设火电厂的同时，都力求在水电发展上有所建树，在较短的时段，随着电力总装机的增加，水电的规模也在增加，前述的几个大项目亦相继投产，为增加水电实力和电力结构的调整作出了贡献。另一方面，水电从资金和技术的制约转向了资源和环境的约束，在科学发展观指导下，如何迎接新的挑战，中国水电改革和发展进入了新的实践。

　　二、改革的主要内容和成果

　　（一）管理体制的调整

　　１９７９年，中央下决心将在“文革”中于１９６９年下方地方管理的水电设计、施工单位成建制上划由电力部直接管理。客观地说，水电队伍“下放”的１０年间，在地方各级政府和电力系统的双重管理下，在“文革”期间，还是对中国水电的发展作出了贡献的，特别是水电资源富集的地区，在规划、设计、施工等方面起到了应有的推动作用。但是，江河溪流毕竟是国家重要的自然资源，能源资源和水力资源，而且不少是跨地区的流域，如长期下放，对规划的系统和科学以及全国一盘棋的资源合理摆布显然是不利的，特别是大江大河。这一领导关系的调整，为从８０年代以来我国水电的大发展、水能资源的合理规划和利用，起到了重要的作用。随着电力体制改革的启动和深化，这一管理体制又注入了新的活力。

　　（二）生产关系的变革

　　改革开放的核心在于建立和健全社会主义市场经济体制，而市场机制的建立，必须有市场运作的主体。从８０年代起，水电开发项目大都产生了代表投资者或本身（即投资人）对项目进行建管结合管理的项目法人，而且逐步形成了一整套完整的以项目法人负责制为中心的项目管理体制和在市场机制<