制度互补与电力市场化改革

电力18讯：    作者：刘戒骄 张其仔　

    我国电力改革始于引入独立发电厂商, 围绕政企分离和解决独立厂商与一体化厂商之间的不公平竞争问题展开。经过多年改革, 电力产业在改革投资体制、开放发电环节、实现政企分离、厂网分离、组建监管机构、建立区域市场等领域取得了进展, 长期存在的发电、输电、配电、售电一体化垄断结构得到深刻改变, 初步形成了政府监管和市场机制共同起作用的结构。现行改革的主要问题是缺乏提高效率和降低成本的内在激励, 具体表现在机制设计滞后于结构变化, 改革进展在各个环节之间不平衡, 售电环节没有引入竞争机制, 价格管制仍采取传统办法, 所有这些都严重影响电力改革成效, 使电力产业仍然面临市场机制和政府监管双重失灵的风险。电力下一步改革的关键是能否在输电系统形成独立、公开、公平的架构, 建立一个非歧视性的监管结构和有效的电力交易市场, 确保电力批发市场和零售市场高效可靠运行。惟其如此, 电力改革才能实现制度和机制与结构变化的协调配套, 走出双重失灵的陷阱,实现社会对电力产业控制策略损失最小化。

一、电力规划与电源结构优化

    一般产业可以通过市场机制调节供求, 但电力项目作为沉没成本较高的长期投资, 在优化电源布局和电源结构方面还必须借助规划的力量和适当的核准程序对市场主体和交易对象进入市场进行管理。1985 年之前, 我国对电力工业一直实行中央纵向垄断管理体制, 政企合一, 国家独家办电。为了调动地方政府、企业、外资等方面投资电力的积极性, 扭转电力短缺局面, 1985 年之后政府陆续在电价、税收、利率、折旧、资金筹集等方面出台了一系列鼓励多方办电的措施, 形成了一批独立发电企业, 改变了中央独占发电市场的格局, 改善了电源投资来源单一、投资不足的问题, 推动了电力产业快速发展。投资体制改革以后, 规划在电力工业布局和结构优化中的作用越来越重要, 电力市场准入应该充分发挥规划和市场两种手段的作用, 强调总体布局和电源结构优化两个关键点。

    第一, 电力项目中长期发展建设规划明确之后, 应尽快简化电力建设项目核准方式。国家已经编制电力项目中长期发展建设规划, 规划可以更有效地统筹考虑各地区、各类电源的布局。电力项目建设应该坚持区别规划内项目和规划外项目、竞争环节和垄断环节的原则, 尽快改革规划内项目的核准方式, 简化放宽发电、售电和其他服务环节的市场准入, 鼓励非国有资本以参股、控股的方式进入输电、配电等垄断领域, 改变现有改革偏重重组, 忽视新厂商、新资本进入的局面。

    第二, 为分布式能源、热电联产和风电建设提供便捷的准入通道。分布式供电系统不需要大型发电厂, 而是利用各种不同能源发电的小型发电机组成的网络来提供电力。这种分散在用户端或靠近用户端的各种高效节能的能源梯级利用系统, 可以综合利用资源, 避免远距离输电造成的线损,实现对土地、环境、燃料和水等资源的高效利用。热电联产能够同时产生蒸汽与电力, 能源效率比起单独发电或单纯发热的效率明显提高, 火力发电的热效率只有33%―36%, 但热电联产可达60%,一般锅炉的运行热效率约50%, 而热电联产、集中供热的锅炉运行热效率在80%。加快发展热电联产可以有效缓解能源和环境压力。现行政策规定热电燃煤电站由国务院投资主管部门核准, 非燃煤项目由省级企业投资项目主管部门核准。建议继续简化和改革核准方式, 授权省级政府制定辖区热电联产发展规划, 报国家发改委批准后, 规划内热电项目核准权限下放给省级政府, 核准的内容要从经济性指标转移到加强用地、安全、环保和对公众的影响等方面的社会性指标上来。

    第三, 制定明确的能源配比义务, 让发电企业而不是用户承担成本分摊义务。2006 年我国出台了风力发电、生物质发电价格和费用分摊办法, 规定电价和费用高于常规发电的部分, 通过向用户征收电价附加的方式解决。这种办法将可再生能源发电成本直接转嫁给电力用户, 不能激励常规能源发电企业投资可再生能源。具有更强激励的选择是让效率较低的火力发电企业承担可再生能源配比义务, 即承担一定比例的可再生能源发电义务, 该义务可以自行设置发电机组, 或向其他企业或设置自用发电者购买容量, 或缴纳基金的方式来履行。为鼓励使用能源效率较高的发电设备, 应免除高效率企业负担的能源配比义务。

二、输配分离、配售分离与电网开放

    电力产业可以将传统综合电业分为发电、输电、配电、售电等四个环节, 每个环节可以分别独立经营, 也可以将其综合到一个企业。各国在电力改革中, 处理厂网关系的方式差别很大, 有的仍保留一体化企业, 多数国家是实现了厂网分离。我国本着解决纵向一体化垄断问题的目的, 2002 年以“纵向分切”的方式将国家电力公司管理的电力资产按照发电和电网两类业务进行重组。经过这次<