国外监管制度的演变和中国的改革实践分析

引   言

    20世纪80年代以来，全球性的经济市场化和自由化运动，使“放松监管（de-regulation）”成为公共政策讨论中的主流话语。尽管监管作为政府干预市场交易和企业行为的方式具有100余年的历史，但是，它一直持续遭受部分经济学家的嘲笑和诟病。事实表明，20多年前发端于美国的“放松监管”运动，已经滥觞为一场全球化的潮流，而且成为发展市场经济的共识。随着技术进步、信息传输成本的降低和社会经济活动透明度的增强，监管制度改革已经率先从那些市场失灵最为明显的领域、且具有自然垄断特性的网络型产业取得突破。更有甚者，在发达的市场经济国家中，监管已经从简单的经济性监管扩展到广泛的社会性监管，成为政府有效干预经济运行和社会发展的手段。1997年OECD在关于工业化发达工业国家监管体系改革的报告中指出:“本世纪监管型国家（regulatory state）的出现是发展现代工业文明必不可少的一步。监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益”。近年来，由美国安然公司破产等一系列破坏市场运行规则的事件所引发的讨论和制度建设，使我们不得不承认，现代市场经济发展依靠政府与市场和谐的双人舞，其中政府的监管是市场有效运作的基本保障。从新制度经济学的角度看，政府的监管是交易合同中第三方强制性实施的一种机制，它同法庭、自律组织等其它第三方合约执行机制具有相同的作用和不同的成本，成为市场经济制度体系的有机组成。因此，监管问题的本质，是政府与市场的关系。

    目前，我国正进入完善社会主义市场经济体制的进程之中，在不同程度上存在着市场失败和政府失灵。因此，进一步推进经济体制改革和制度建设的核心，是政府如何继续从包揽一切社会经济事务中实现有限退出，按照适应生产力发展的要求重新构造政府与市场的关系。在一些已经开始市场化的领域，市场失灵和潜在的市场失灵已经开始出现，政府监管如何跟进？政府如何发挥维护竞争秩序和保护所有利益相关者利益的作用？我们如何在本土经验的基础上合理借鉴发达国家监管制度改革的经验，进行制度创新？本文试图从新比较经济学的角度探索解决上述问题的逻辑途径和实践路径。

一、从广义制度的角度理解监管的作用

    1、监管的概念和本质

    “监管”（regulation）是一个难以精确定义的概念，引起了众多学者，特别是中国学者对监管理解的巨大差异。Spulber在《管制与市场》中，对有关监管概念的不同理解作了充分的评述和综合，给出了一个监管（管制）的定义：“监管是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。

    从起源上看，监管最初起源于地方政府对垄断业务的干预与控制，并随着市场的扩展而上升到全国性的监管。解决市场失灵有国有垄断经营和私有经营加政府监管两种不同模式。大多数欧洲国家都选用铁路的国有化，但美国采用私有企业垄断经营的模式，由授权的专业化监管机构按照严格的监管原则和程序进行监管。针对不同行业的不同技术经济特征，这种专业监管主要对企业的定价、服务条件和服务质量等进行严格的管理，以保护消费者利益不受垄断运营商的侵害。早期的监管主要是经济性监管，监管的范围主要包括市场准入、投资、价格、收益、技术标准、服务质量等。其后，这些源于特殊行业的政府专业监管方式逐渐从公用设施经济领域扩展到金融、环境、卫生等其它领域，并成为了以美国为代表的自由市场经济国家制度安排的重要特征。

    从组织机构上，这种美国式的监管机构，由国会授权，独立于政府行政部门。监管规则、监管程序和组织架构一般都需要专门的立法，其运行需要有专门的机构，专业人才，公正透明的程序。同时，要建立一定的制约机制，保证监管机构不会被利益集团收买，成为被监管者的俘虏。监管是在不存在市场最优解的前提下，由政府替代市场的一种次优制度安排，这种监管保证了产业发展和服务供给，证明是现代经济发展的一个必要手段。

    随着技术进步、交易复杂化和市场扩展，关于市场运行中政府监管的理念、程序、手段和组织形式，逐渐拓展为政府参与矫正市场缺陷的一种一般方式，从理论分析到政策实践上都超出了原来的特殊领域行业监管的范畴。在OECD的论坛材料中，监管被定义为包括由政府授予监管权力的所有非政府部门、或自律组织所颁布的所有法律、法规、正式与非正式条款、行政规章等，是政府为保证市场有效运行所作的一切。对监管在现代市场经济中的地位和作用，可表达为：所有市场经济国家中，政府对经济的干预都只作三件事，即“收、花钱、监管”。

    现代市场经济国家中，组织化的市场的出现推进了交易活动的扩张，市场成为资源配置的主要手