刘戒骄：求解电力改革

电力18讯：    中国电力改革的起点是中央纵向垄断管理体制；1985年市场准入的改革使得地方政府、民间资本、外资也进入电力投资者队伍；可只要纵向一体化垄断结构继续存在，新进入的独立发电厂商将无法与一体化电力垄断厂商形成真正的竞争。2002年，电力按厂网分离的原则，将发电环节与其他环节分离开来，形成了发电环节的竞争结构与输配售环节垄断经营并存的行业结构。但是如果不能将电力各个环节的经营活动都分离开来，即使某些环节具有竞争性结构，整个产业还是会受制于垄断的约束。而且所有这些改革都没有考虑到终端用户的利益，因此电价的合理改革也应该是电力市场化的深化方向。

　　20世纪80年代以来，特别是近年来随着城市化和工业化的推进，我国能源消费开始进入以电能替代非电能源和不断扩大用电范围的阶段，在终端能源消费结构中电的比例不断提高，经济社会发展对电力的依赖程度越来越高。电力已经是国民经济的基础产业和重要的公用事业。

　　1882年爱迪生在美国纽约华尔街建造他的第一家电厂时，他想象中的发电设备应该在住家或办公室里，或者在附近，发电设备小、数量多，以满足消费者的需求。但是，一百多年来，电力发展状况却和爱迪生的想象背道而驰，电厂越建越大，输配电线路越来越长，电力产业形成了由发电、输电、配电、售电等环节构成的复杂系统。

　　发电是将一次性能源转换为电能的过程，这一环节由发电厂承担。输电是把发电厂生产的电能经过升压后，通过高压输电线路将电能从一个大的枢纽输送到另一个枢纽(区域性批发中心)，为发电厂商和终端用户进行电力交易提供通道和平台。这一环节涉及调度中心、电力公司的变电网络设施(包括变电站、电网线路及附属设备)及维护部门。配电是将高压输电线路上的电能降压后，分配至不同电压等级的用户。售电是将电能输送和出售给用户的过程，包括电能的批发(趸售)和零售。输电线路、配电线路和变电站构成了电网，包括发电厂与大型变电站之间进行连接的超高压(200-500KV)输电网或高压(35-110KV)输电网，以及发电厂或变电站直接将电能分配给用户的10-35KV高压配电网和1KV以下的低压配电网。变电站是连接电网的枢纽，其主要作用是升压或降压，汇集与分配电力，并适当调整电压，使输出电压基本稳定在额定电压值的允许范围。

　　电力产业区别于其他产业的基本特征是电力产品的生产、传输、分销和用户消费等环节具有很强的纵向关系。正因为如此，也可以更直接地将电力产业定义为“以网络为基础进行经营的产业”。长期以来，电力产业受到政府的管制，市场准入、产品或服务的价格以及经营方式受到严格控制，市场结构呈现为独占垄断、区域垄断或寡头垄断的特征。垄断带来低效率和高成本，人们逐渐认识到，电力行业也可以通过引入竞争来提高效率，降低社会成本。而且经验表明，将电力产业链在纵向上分解有利于潜在竞争者进入，从而提高电力行业的竞争水平。

　　我国电力改革的历程始于1985年的市场准入改革，随后出现了独立发电厂商，但是同时也引发了独立发电厂商和一体化厂商之间公平竞争问题。2002年继续深化改革，按厂网分离的原则，重组国家电力公司，改变了长期存在的发电、输电、配电、售电等环节一体化垄断经营的格局。但在改革的过程中人们同时也意识到，如果不将电力各个环节的经营活动都分离开来，即使某些环节具有竞争性结构，整个产业还是会受制于垄断的约束。

　　市场准入改革和独立厂商

　　市场准入是政府部门通过批准、注册、发放许可证、执照等方式，对市场主体和交易对象进入市场的管理。在1985年之前，我国对电力工业一直实行中央纵向垄断管理体制。政企合一，国家独家办电，电力工业的投资和运营费用由中央政府拨款(或贷款)，收入全部上缴国家。为了调动地方政府、企业、外资等方面投资电力的积极性，迅速扭转电力短缺的局面，1985年国务院批转了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，确立了“电厂大家办、电网国家管”的集资办电方针，并陆续在电价、税收、利率、折旧、资金筹集等方面出台了一系列鼓励多方办电的措施。在上述政策的激励下，集资办电迅速由少数沿海经济发达省、市发展到除个别地区以外的所有省、市、自治区，由集资搞电厂扩建、改建发展到新建火电厂、水电厂、送变电工程。为了调动地方政府的积极性，在管理体制上实行省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业的准入管制和价格管制，同时给地方政府适当放权。管制方式采取中央政府和多个部委为主，与各级地方政府共同管理的模式。

　　这些改革措施吸引了大量非中央政府的投资主体进行投资，形成了一批独立发电厂商，改变了中央独占发电市场的格局，改善了电源投资来源单一、投资不足的问题，推动了电力产业的快速发展，在短时间内缓解了电力短缺。但是，独立电厂和厂网合一的国家电力公司并存，使电力产业纵向结构呈现出新的特点和问题。独立电厂受到一体化的国家电力公司的排挤，独<