《远东经济评论》：中国能源体制面对挑战

电力18讯：    Leland　Miller

    25年前，邓小平首次提出能源“是经济的头等大事”，能源如今的地位有过之而无不及。能源主导着中国的外交、国防和经济政策：它影响着中国与中东、非洲和中亚的关系；它决定着中国军队如何发展、如何保卫珍贵的能源供给线；也为中国处于躁动期的众多人口提供了更多更好的就业机会。

    新战略迎接新挑战

    首先，我们有必要了解中国背景下的“能源产业”意味着什么。美国等西方国家政府监管但并不直接经营本国的石油和天然气资产，而中国却仍然保持着社会主义传统：拥有并控制着大型能源企业――尽管这些能源企业通过最近的首次公开募股(IPO)实现了部分私有化。中国企业因为IPO得以和埃克森美孚、英国石油(BP)等西方石油公司结为战略伙伴，获得这些公司宝贵的战略指导和专业知识，而且通过出售少数――也就是非控股股权还可以获得数十亿美元的收入。

    这种有悖于自由市场经济的行为意味着中国政府必须对这些作为经济和国家安全部门延伸的大型能源企业进行微观管理。这个任务似乎需要一个庞大的、有能力扫清政治障碍的集权机构，不过这类机构在中国从未出现过，在可预见的未来恐怕也不会成为现实。

    这并不是说中国政府没有尝试过建立中央能源机构。事实上，中国能源产业的组织结构几十年来经历了一次次变革。但机构重叠设置、争权夺利和官僚作风阻碍着中国能源产业的发展，中国能源管理体制在集权化和分散化间摇摆不定，没有人为这个体制的各种失误负责。

    自1993年中国首次成为石油净进口国以来，中国的石油消费几乎每年都在以近4.9%的速度稳步增长――这个增速在全球首屈一指。2003年，中国超过日本成为全球第二大石油产品消费国。自2000年以来，全球石油需求增长的约40%来自中国。新华通讯社预计到2020年，中国每年的石油进口量将达到5亿吨以上，比2005年增长近3倍，而到2025年，中国的石油进口量将超过整个欧洲大陆。

    为了迎接这个挑战，中国在2003年制定了看似革命性的“21世纪石油战略”，这项耗资1000亿美元的战略，目的在于建立“未来石油战略体系”。它是中国第十个五年计划(2001～2005)的重点，计划中公开表达了“能源安全”的概念。2004年，国务院发展研究中心编写了更为详细具体的《中国能源综合发展战略与政策研究》。这两份文件说明中国政府对能源安全问题采取了更为负责的态度。

    反复调整的能源管理机构

    虽然有了这样一个新的、革命性的能源战略，但真正的改革却举步维艰。单一的中央能源部门缺失令许多人困惑，不过当我们回顾中国能源产业的发展历史时会发现，仅仅在政府结构中插入一个能源部门难以解决监管问题。

    中国第一个能源部门――燃料工业部于1955年成立，主管煤炭、电力和石油工业建设。1970年，这三个部门又合并为新的燃料化学工业部，由于此时的中国正处在文化大革命的动荡年代，这个部门几乎没有任何实权。燃料化学工业部5年后解散。

    作为政府机构改革的一部分，中国在1988年首次成立了能源部。不过这个名称容易让人产生误解：虽然能源部在名义上主管整个能源产业，但实际上大多数能源实体是由其他政府机构规划领导的，最主要的有国家计划委员会和国家经济贸易委员会――某些情况下由这两个机构共同管理。1993年，这种职能重叠变得难以调和，于是能源部――和从前的能源管理机构一样，被解散了。

    此后5年间，制定能源政策的责任落在了包括国家计划委员会、国家经济贸易委员会和对外贸易经济合作部等许多行政部门身上。虽然20世纪90年代国家计划委员会在能源领域的作用增强，成为最重要的能源产业主管部门，负责审批所有重大能源项目投资、制定能源价格，但因为官僚作风和门户之见，这个机构的作用还是打了折扣。20世纪90年代末，这种管理体制注定再次触礁。几年内，上面提到的三个部门都不复存在。1998年，中国对国有石油和天然气公司进行了大规模重组，中国政府再次试图加强能源管理，不过并未取得成功。在此次重组中，国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，它承担了原国家计划委员会的大部分职能。

    2003年之前，在新的石油战略的推动下，国家经济贸易委员会解散，其剩余部分和国家计划委员会合并组成国家发展和改革委员会。国家发改委下设能源局，接管了中国的能源产业。

    虽然能源局的地位有所上升，但这并不是管理中国能源产业的一个长期可行的办法。这是因为能源局的规模很小，却管理着资产近11万亿元(1.33万亿美元)的产业。另外，能源局的工作