刘纪鹏：电力改革输配分开，谋定而后动

电力18讯：    ■刘纪鹏

　　问题的提出

　　我国国民经济和社会发展的《十一五规划纲要》中对深化垄断行业中的电力体制改革明确提出：“巩固厂网分开，加快主辅分离，稳步推进输配分开和区域电力市场建设”。

　　一些同志在电力改革三周年之际也以“中国电力改革基本不成功”为结论，认为“厂网分开和输配分开不同时推进，根本无法建立电力市场和形成完善的市场机制”。（见2005年12月18日《21世纪经济报道》）

　　究竟该如何准确地理解《十一五规划纲要》所提出的“逐步推进输配分开”？输配分开和网厂分开在经济垄断的属性上有何区别？电力体制改革为什么要选择输配分开？在什么时机实施输配分开？如何来把握对我国电力体制改革和发展将产生重大影响的输配分开的最佳实现路径和时机选择？需要三思而后行。

　　电力改革的方向和方法必须兼顾

　　（一）电力改革的方向和目标

　　电力改革的最终方向是打破垄断，引进竞争，完善社会主义市场经济体系。而我国电力行业的垄断既包括输配电网的自然垄断，也包括发电和售电环节的大公司经济垄断，但主要是指以行政审批为特征的行政性垄断。在对国电系统的第一次拆分完成后，当务之急是打破政府部门对电价和电源项目的行政审批。因此，电力体制改革下一步打破垄断的首要任务是打破行政性垄断。

　　而电力改革的目标到底是什么？是不计成本和代价的人为制造若干竞争主体吗？我国近年来的电力体制改革只一味强调拆分国电系统的组织体，却无人触及打破电价行政性垄断这一实质性问题，其关键在于主导这场电力改革的主体恰恰是搞电价行政性垄断的政府有关部门，改革革别人的命积极，革自己的命消极。道理已经很清楚，不触动电价这一实质性问题，只强调拆分，不仅对电力改革进程的推进于事无补，而且还可能拆出麻烦。因为任何忽视电力改革最终是要实现为消费者和用户提供质优、价廉、安全的产品和服务的大目标的拆分，都应该慎行。

　　事实上，由于对电力改革的方法和路径及改革时机的选择考虑得不够成熟所带来的教训已很深刻，国电系统网厂分开后，长达三年的电荒和电价持续上涨都是由于季节变化和国民经济增长过快造成的吗？都是由于煤炭价格上涨造成的吗？电荒给我国国民经济和人民生活带来的直接和间接损失至今没有详细的统计，但电价给消费者和用户带来的损失却是算得出来的：2004年每度电平均上涨了2．84分，2005年平均每度电又提高了2．52分，以2004年全国售电1．7万亿度电、2005年全国售电2万亿度电匡算，消费者多支付了约1600亿元，这几乎相当于一个三峡大坝的总投资。而与此同时，我国电力行业由于技术构成的进步，发电装机容量的平均造价也从2002年以前的5000元／千瓦下降到了4000元／千瓦，平均下降1000元。以2003年装机容量3000万千瓦、2004年4000万千瓦、2005年7000万千瓦匡算，节约了1400亿的投资，然而这巨大投资成本的下降带来的同样是电价的不降反升。原因是投资成本的下降又被网厂分开后企业管理成本的增加抵消了。因此，我们今天在探讨输配分开时必须重谈电力改革的目标是为消费者和用户提供质优、价廉、安全的产品和服务，电力改革的方向和方法都必须紧紧围绕这一目标推进才行。

　　而从2002年电力改革的效果看，长达五年的“拉锯式”电力改革虽然最终实现了拆分国家电力公司的目标，但由于电源项目和电价的审批都是在政府有关部门，事实上，前国家电力公司的企业组织垄断仅是表象，中国电力垄断的根源是在于行政性垄断。因此，尽管拆分了国家电力公司，但是却仅是“改体不改制”。中国电力行政性垄断的本质不仅没有打破，而且有进一步加强的趋势。三年来，为缓解电力紧张，用行政代替市场的手段越来越多。整个电力体制仍在旧的行政渠道内运行，因此，当务之急是打破电力的行政性垄断。

　　（二）电力改革的历史经验值得注意

　　从1998年－2002年底，中国摆脱缺电的历史不过五年的时间，而这五年又恰恰是中国电力改革力度最大的五年。以拆分国家电力公司为改革目标的电力改革刚一完成，中国就又重新步入了电荒和电价上升的困难时期。这其中究竟是否存在由于我们对电力改革的目标认识不统一，对电力改革的方法、路径和时机的选择存在失误的主观因素呢？2002年以来，从反思电力改革的角度进行总结的分析文章鲜有所闻。人们通常不愿意涉及这一敏感的话题。从三年来中国出现的严重电力紧缺和电价持续上升的结局来看，确有体制和制度性的原因。而从今天一些同志急于推出输配分开，不惜代价打破国家电网公司垄断来说，笔者深表忧虑。因为目前输配分离的时机并不成熟，强行推出不仅将会导致电价进入新一轮的大幅上升，而且存在着输配电网安全事故一旦发生，应对失效的风险。这决定了笔者不得不再次强调“反思电力改革”这一人们不愿谈及的敏感话题。

　　事实上，从1998年起，围绕着中国电力组织体制的改革，针对当时电力紧缺现