能源部还是能监委？新能源机构面临利益权衡

电力18讯：    中国应成立更高级别的能源机构已经成为共识，但是选择“能源部”、“能源委”，还是“能源办”、“能源局”，面临着错综复杂的利益权衡

　　文/本刊记者 郭大鹏

　　岁末年初，政府、学界、媒体关于成立更高级别能源机构的讨论和动作多了起来。在两年前，新一届政府机构改革方案出台前，这种形势就曾经出现过。但前后对照一下，这两次比较集中的讨论和动作又有明显的不同。

　　两年前，人们议论的重点集中于“国家能源委员会”能否成立。成立一个高级别的能源委，统一管理煤炭、电力、石油天然气等行业，在当时呼声很高，但是反对的声音也很强烈。最后协调的结果是在国家发改委下设一个只有30人编制的“能源局”。“总比没有强吧”，很多专家当时都这么说。这样一个机构显然无力管理中国庞大、复杂的各类能源行业。人们普遍认为，能源局可能是个过渡性的机构。

　　当时能源机构的改革还有一个大的动作，就是成立“国家电力监管委员会”，但现在看来，这个机构的成立显然有些准备不充分，一些专家已经把电监会看作机构改革的一个失败案例了。

　　历史有些惊人的相似：在建国后惟一一届能源部1998年成立不久，便遭遇了严重的煤炭、电力紧缺形势；2003年能源局、电监会成立后不久，中国经济过热的迹象便开始显露，“煤电油运”全面告急，电荒席卷了全国大多数省市区。但新成立的这两个能源方面的机构却心有余而力不足。

　　能源紧张的局面目前并没有明显的缓解，于是人们又一次把目光投向设立更高级别的能源机构。这一次，关于“能源部”、“能源委”、“能源局(副部级的)”、“能源领导办公室”的说法汇集在一起，受关注的程度不亚于两年前，而热闹程度更远甚于两年前。

　　“一部+一委”：历时最久的建议

　　2004年11月底，温家宝总理在老挝会见当地华侨华人及中资机构代表时，有参加者问及能源部的相关问题，他回答说：中国将建立能源部长对话机制，不排除未来建立能源部。不过他马上又强调说：那是以后的事，但我们必须加强能源工作。这段对话似乎成为人们对能源部再生联想的由头。

　　在关于成立更高级别能源机构的议论中，国家发改委经济体制与管理研究所研究员宦国渝又一次受到媒体的关注。因为在1993年原国家能源部撤销后，她在1999年的报告中就提出了再次成立能源部的建议，这在国内差不多是最早的。

　　1999年，中石油、中石化两大集团开始筹备分拆上市。这时他们遇到了一个难题：国际投资者对中国能源政策环境不太信任。于是承销商中金公司就找到当时国务院体改办副主任李剑阁，希望他们做一个能源政策框架，让外国投资者放心。李剑阁便给世行的领导写了一封信，商量这个问题。不久之后，由世行和体改办经济体制与管理研究所(现属发改委)合作的研究项目就启动了，宦国渝负责这个项目的运作。到年底，研究小组就交出了一份关于石油天然气行业管理体制的报告，其中一部分内容就是关于成立能源部的建议。

　　建议的核心是政策制定和监管分开，也就是说，成立一个制定政策的“能源部”和一个能源部管理的执行政策的“能源监督管理委员会”，其下再设煤炭、石油天然气、电力等监管委员会。监管委员会在政府序列之外，经费主要来自监管过程中的服务费，这样能源部机构就不会太臃肿，也可以减轻财政负担。这个建议借鉴了欧美的能源管理体制。

　　宦解释说，成立政府序列外的监管机构有两个原因：一是能源监管涉及到成本测算、价格制定，限制垄断等非常复杂的工作。以天然气为例，监管的重点在于有自然垄断性的管输配送环节，这就要求拥有管网的公司向监管部门递交全部的投融资、建设运营成本的资料，由监管部门测算后定价，这需要做大量专业性很强的工作。而目前国内天然气的定价还相当草率，比如负责西气东输工程的中石油当初给发改委报的价格是0.89元，但是用气的城市认为太贵，经过协调后定为0.84元。最初为何定那么高？最后为何定那么低？都不是很清楚。二是如果政府部门直接负责监管工作，就可能使一些本可以市场化运作的能源项目带上浓厚的政府色彩。

　　据称，宦国渝的这份报告得到当时的国务院总理朱钅容基的批示。批示说，“这个问题很重要，建议有关部门认真研究。”批示转到原国家经贸委，经贸委又委托国家石油石化局研究。那时石油石化局正面临被撤销的命运，所以相当积极。副局长陈耕(现在中石油集团的总经理)还和体改研究所联系，双方相约到美国、加拿大考察了一番。不过之后，建议还是没了下文，石油石化局最终仍被撤销了。

　　1999年以后至今，先后有好几份机构和专家关于成立能源部的建议递交上去，但同样都没有被采纳。

　　“委、局、办”的说法和动作

　　早在1980年，中国就成立了能源委员会，由当时的国务院副总理余秋里担任主任，康世恩任副主任。这两位当时都是在党内、国内有崇高威望的领导人，但是他们领<